1、1西海岸经济新区建设涉法问题研究摘 要青岛西海岸海洋经济新区是山东半岛蓝色经济区发展规划明确建设的新区，是我国海洋经济发展的战略支点。目前，西海岸经济新区建设正在如火如荼进行当中，面对行政区划调整以及政府职能转变等一系列情形，许多新的问题即将产生。文章正是在这样的大背景下，以西海岸经济新区建设为切入点，对可能引发的涉法问题进行分析研究，进而提出相关的法律建议和制度保障措施，以期对新区又好又快发展有所裨益。 关键词西海岸经济新区；涉法问题；建议 2012 年，青岛市第十一次党代会确立了建设西海岸经济新区的发展规划，计划在未来几年在西海岸打造一个新青岛，使西海岸经济新区成为青岛新的区域经济发展增长
2、极。建设青岛西海岸海洋经济新区，对青岛加快转变经济发展方式，形成区域经济发展新引擎，推动山东半岛蓝色经济区建设，落实国家区域发展总体战略具有重大意义。在推进新区建设的过程中，法律应该也必须担负起引领作用。以西海岸经济新区建设为视角，研究发展过程中可能引发的涉法问题，有助于加强对新区重大社会情况和法律问题的预见和把握，为推动山东半岛蓝色经济区建设提供有力的司法保障。 一、行政区划变更可能引发的涉法问题 2012 年 12 月，青岛市原黄岛区、胶南市合并为新黄岛区。根据规划，2青岛西海岸经济新区设立西海岸经济新区管委会（副市级） ，作为青岛市政府派出机构，设置新区管委职能部门，负责制定行政区划变更
3、方案，报经青岛市人民政府、山东省人民政府批准同意后，由国务院批转民政部审核并征求有关部门意见后报请国务院审批。 目前，青岛西海岸经济新区城区规划建设正在有序进行中，由于行政区划变更所可能引发的问题不容忽视：一是西海岸经济新区建设发展的法制保障问题。法治是现代市场经济的制度基础，而立法机制又是法制的前提和基础两区合并，必然会使某一地方以前享有一些特殊政策和经济管理权限被削弱或增强，因此，构建符合西海岸经济新区整体科学发展的法规体系势在必行。二是行政职能部门重叠导致行政效率低下的问题。两区的重叠机构较多，容易造成协调难度大，行政效率低，运行成本高等问题。而为了使本地利益最大化，还可能会出现行政机构
4、之间恶性竞争、各自为政的现象。三是在行政区划变更过程中缺乏对行政权力的监督和制约的问题。由于缺少外部竞争、外部约束，缺乏内部的自觉性，相关部门和个人会按照自己的意愿行使职权，因此新区建设中时常有“规划跟着项目走” 、 “规划跟着领导走” 、 “规划跟着违法走”的现象发生。 要尽量解决上述问题，防止新区建设出现无序竞争、违法违纪等问题，应从以下几个方面入手：一是应当注重法规先行。完善的法律制度是新区软环境的重要组成部分，有关部门应当制定科学的立法规划，统筹兼顾，尽快出台一部西海岸经济新区管理条例 ，使新区建设尽快步入科学发展的轨道。二是应当明确政府各部门在行政区划变更中的职能3定位。根据西海岸经
5、济新区管理条例 ，有关部门分别依照各自职责行使职权，提高行政效率。在过渡阶段，政府的职能作用应当主要集中于公共产品性质的服务方面，而在后期，政府的职能呈逐步收缩，为区域企业独立生存发展提供良好的环境。三是应当完善监督制约机制。在保证高效率的前提下，新区职能部门可以实行“行政决策咨询制度” 。邀请专家、学者和有关机构参与到新区建设的可行性研究中来，为新区行政管理的决策工作建言献策。 二、土地管理问题 西海岸经济新区的规划面积为 2096 平方公里，其中，生态用地约596 平方公里，建设用地约 400 平方公里，基本农田约 650 平方公里，未来适宜建设用地约 450 平方公里。如何合理、有效地开
6、发、利用土地，实现土地的科学化、规范化管理，是目前西海岸经济新区建设所面临的一大现实问题。 具体分析当前新区土地管理可能存在的问题，主要有以下几点：一是违规用地现象仍有可能长期存在。依照相关法律规定，地方政府只有获得有关国土资源部门的审批，才能颁布拆迁令，尤其在基本农田转建设性用地问题上，法律规定超过三十五公顷以上的权属转让必须经过国务院审批。然而在实际操作过程中，先建设后审批，边建设边审批等违规用地现象仍有可能长期存在。二是拆迁补偿政策标准与群众期望值差距过大的问题仍会发生。如果新区征地拆迁补偿工作缺乏完善的综合配套政策，原有的征地拆迁补偿标准恐怕难以实施，如何妥善处理好此类矛盾和有可能引发
7、的群体性事件，是一项非常艰巨的任务。三是与土地4相关的犯罪数量会相应增加。例如部分土地管理部门的职务犯罪，套取拆迁补偿款的相关犯罪，因拆迁补偿发生的扰乱公共秩序犯罪等。相关部门应当不断提高履职水平能力，为打击相关犯罪做好充分的准备。 为应对可能会出现的问题发生，建议采取以下措施：一是严格按照有关法律、法规规定办理土地用途变更及土地使用权的审批等有关手续。有关部门、单位应当依法严格用地管理，规范新区土地买卖、租赁等各项环节。加强查处力度，对于未经批准占用土地、采取弄虚作假或其他欺骗手段使用土地等行为，予以严厉惩处，构成犯罪的应当依法追究刑事责任。二是完善综合配套措施，妥善解决拆迁农户安置问题和后
8、续发展问题。有关部门应当充分考虑当前房地产市场发展和新区物价水平情况，在遵循市场经济客观规律的前提下，适时适当地提高征地补偿标准。科学制定拆迁农户安置规划，对在拆迁中失去土地的农民予以保障救济。拓宽失地农民的就业渠道，加强技能培训，使其物质生活水平不受到征地拆迁的影响。三是司法机关深化办案效果，着力加大对民生的保护。相关职能部门加大配合，对城区建设中涉及的整体搬迁、拆迁补偿、土地征收等过程中引发的不稳定因素进行排查分析和矛盾风险评估预警。严厉打击骗取征地拆迁补偿款的犯罪行为，严肃查办侵占挪用土地补偿款等专项资金的犯罪，加强对弱势群体和困难群众的司法保护，真正把民生优先落实到各项工作中。 三、政
9、府大规模投资安全问题 作为国家宏观经济调控的必要手段，政府投资在社会投资和资源配置中起宏观导向作用，是经济发展过程中的一项十分重要的内容。根据5青岛西海岸海洋经济新区发展规划纲要，西海岸经济新区以 2010 年为基数， “十二五”期间，新区新增的地方财政收入，按适当比例用于新区开发建设启动专项资金，以投资入股、定额补助、对发行企业债券和贷款实行贴息等方式，支持初期征地动迁、重大工程项目以及重大基础设施建设等。 国家有关职能部门应当密切关注由于大规模投资而可能引发的违法违纪或腐败问题，围绕重大工程项目和重大基础设施建设，综合采取多种防范举措，切实保障相关部门投资安全。 一是建立健全同步预防工作组
10、织协调机制。围绕西海岸经济新区建设，由检察机关牵头，联合审计局、发改委等单位成立重点建设项目预防职务犯罪工作指导小组，着重对重点工程招投标、建设工程信息公开、工程监理、政府采购等政府投资关键环节加强监督。检察机关配合、协助、指导有关部门开展预防犯罪工作，及时提出检察建议。审计部门加强对重点建设项目资金使用的审计监督。其他各部门围绕预防职务犯罪核心工作，加强行业监管，推动综合防治。 二是建立维护政府投资安全联动机制。检察机关与监察、财政、计划、建设等部门加强协调沟通，对施工企业推行廉政准入制度，凡发生过行贿、串通投标、转包、挂靠等行为，或发生过重大工程质量、安全生产事故行为的建筑施工企业，监督其
11、一律不能承包政府投资项目工程，切实维护政府投资安全。 三是建立联席会议机制。检察机关与审计、发改委、纪委等职能部门定期或不定期地召开联席会议，探索建立重大工程建设项目的信息共享机制以及案件线索的移送和协查机制。检察机关交流通报查办案件和6预防职务犯罪工作、工程建设领域职务犯罪状况及态势分析、预防经验和做法等。审计部门通报对重点建设项目和有关单位、部门的审计情况。各单位配合检察机关做好线索移送、情况通报等工作。 四是开展重点建设项目职务犯罪分析和对策研究。共同开展对重大项目招投标、土地转让、政府采购等热点问题的调查研究，深入分析工程建设领域职务犯罪的特点和规律，剖析发案环节、重点部位及作案手段，
12、认真研究对策，有针对性地开展预防工作。 五是强化专业咨询，创新教育形式。检察机关对重点建设项目相关单位提供预防职务犯罪专业咨询和行贿犯罪档案查询。对工程建设中存在严重违规、违纪、职务犯罪隐患等问题提出预防建议，督促落实整改。发改、建设等单位采取多种形式，加强对重点建设项目的建设、施工、设计、招标代理、监理等单位人员的警示教育和法制宣传，提高相关人员的依法办事意识、为民谋利意识和接受监督意识，不断增强干部拒腐防变能力。 注释 舟山市法学会课题组.建设浙江舟山群岛新区法律服务与法治保障研究EB/OL. http：/ 吴卫军，熊志.剖析与建构：我国行政决策咨询制度法治化之思考J.涪陵师范学院学报.2007， （02）. 参考文献 1王亚新.执行检察监督问题与执行救济制度构建J.中外法学，2009， （1）. 72邵世星，张剑文.民事执行检察监督的制度化J.国家检察官学院报，2009， （12）. 作者简介栾兆津，青岛市黄岛区人民检察院副检察长；姜仙德，青岛市黄岛区人民检察院研究室主任；吕晨辉，青岛市黄岛区人民检察院研究室书记员。
