1、1基层检察院检务督察制度存在的问题和思考摘 要： 检务督察制度实施多年来，其功不可没。但存在机构类似重叠设置、基层院内部检务督察工作力度不足、人员素质不高等情况。为给检务督察以“名份” ，自然需要成立专门独立机构。但不能产生机构重叠、权责不明等现象。综合纪检监察和检务督察的工作职能存在诸多相似问题，可以将其科学合并、优化人员，发挥其因有的职能，为树立检察机关良好形象保驾护航。 关键词：检务督察；机构设置；问题；思考 检察机关是宪法规定的法律监督机关，并依照宪法和法律规定独立行使检察权。然而，由于检察人员的政治、业务素质的差异，在行使检察权时难免也会出现违法违纪行为，如以案谋私、受贿索贿、徇私舞
2、弊、刑讯逼供等检察权滥用现象。那么这些情况又由谁来监督呢？回答是“纪检监察部门” 。但是，纪检监察部门在一定程度上，行使的是纪律监督权，通常为事后监督，是有局限性的。从法律角度看，检察机关受人大、政协、社会舆论和人民群众的监督。但这是不具体的，是框架性的东西，往往处在“远水救不了近火”的状况。因而，检务督察正是检察机关内部监督组织，多年的试行乃行之有效。 一、检务督察制度发展现状与存在的问题 我国检务督察工作，是检察改革的新生事物，早在 2001 年，山东省2青岛市黄岛区人民检察院就建立了包括组织体系、督察内容、督察形式和程序、督察权责、督察结果运用等 5 项内容的检务督察制度。并构建了一支具
3、有相对独立和权威的检务督察队伍+。2007 年 10 月 8 日，最高人民检察院颁发了最高人民检察院检务督察工作暂行规定 （以下简称暂行规定）+。2008 年 1 月 4 日，同时颁发了最高人民检察院检务督察委员会议事规则（试行） （以下简称督察议事规则）+，以及最高人民检察院检务督察暗访工作规则（试行） （以下简称暗访工作规则）+2011 年 1 月 7 日，制定了实施办法+。从 2007 年到 2011 年逐步完善了检务督察的制度建设。但到目前为止，还没有专门有编独立机构。其存在的主要形式是成立检务督察委员会（或检务督察领导小组） ，并由内部机构人员调配兼任。督察长 1 人由院领导兼任、副
4、督察长 1-2 人由政工部门和纪检部门负责人兼任、成员由内设部门的负责人兼任。多年来，检务督察工作的开展对检察工作内部监督起到了功不可没的作用，尤其体现在上级院对下级院开展检务督察的工作中，为中国特色检察制度发挥法律监督作用提供了有力保障。实践证明，检务督察制度也存在不少问题，需要完善。 问题一：机构类似重叠设置。一是根据暂行规定 ，检务督察是对检察机关与检察人员执行法律、法规和遵守纪律情况进行监督。但实际上，按照有关法律、法规、规章和规范性文件的规定，对检察机关及人员的监督主要由纪委、监察派驻检察机关内部的纪检、监察部门行使。其中，纪检部门负责对党员违纪情况调查处理，监察部门是各级政府监察部
5、门派驻机构，对公务员的腐败行为（包括违法犯罪行为） 、不正之风3进行调查处理。可见，检务督察中的工作范围、对象、程序等，大部分与纪检监察工作相类似，其行使的职责、方式相近。二是由于检务督察工作与纪检监察工作的类似，大部分检察院检务督察领导小组的督察长、副督察长都由纪检监察部门的同志兼任，其办公室设在监察室，自然在干警的心目中就形成“检务督察工作就是由纪检监察部门来开展和行使的工作” 。故“不少干警直接把检务督察部门视为纪检监察组织部门”+的情况就不足为奇了。事实上，检察机关内部督察监督机制功能的行使由纪检、监察、检务督察等三个不同监督机能、性质的机构在共同行使着。 问题二：检务督察部门人员配置
6、欠合理。检务督察有关人员，大部分都处在“三块牌子，一套人马”的现状。即，纪检监察部门兼任并包揽了检务督察全部工作。因为，目前为止检务督察无独立部门设置。大部分基层院又处在编少、人少，或有编少人的状况。如资溪县院 40 个编制（含 2013 年新增编制 2 个） ，38 个人（含 2013 年新进 5 人） 。其中，退二线 3 人、院领导 10 人、司机 2 人、法警 4 人，实际只有十来个人从事“生产第一线”维持日常具体业务工作的开展。自然，同其他县院一样，将检务督察部门人员由纪检监察部门人员兼任。所以，在基层院，“检务督察部门就是纪检监察部门”的说法就成为现实。 问题三：基层院内部检务督察力
7、度不足。一般意义上来讲，基层院本身“自己对自己”进行监督时，往往是走形式多，抱着“只要不出大事，能维持日常工作就行”的心态。由于纪检监察部门与其他部门是“平级”的，很难做到公平、公正地进行监督到位。甚至，发生一些小4问题、小毛病时还对上级或外界进行“包庇隐瞒” ，就是为了达到“家丑不外扬”的目的。 二、检务督察机构设置和相关工作思考 检务督察制度实施多年来，为各项检察工作的开展起到功不可没的保驾护航的作用。其“真正功效”还体现在上级院对下级院行使检务督察权上。尤其体现在根据督察议事规则和暗访规则实行明察暗访上，其功效最大。 （一）合并成立专门机构 既然肯定了检务督察制度在检察内部工作中的成就，
8、就不能总让检务督察部门由其他部门人员兼任，要给予其“名份” ，成立专门独立机构。但是，不能产生机构重叠，造成机构臃肿和占用编制太多的矛盾。假使因设立独立机构而增编，如果以每院增编 2 人计算，全国就将增编 6000-10000 个，即增加国家财政开支 3-5 个亿。这与我国有关编制政策，以及中央“八项规定”有所不符，故不太现实。为避免以上矛盾，有人认为，检务督察部门应当与检察委员会合并，因为，检察委员会是单位检察业务最高决定机构，检务督察多数内容涉及到检察业务工作。也有人认为，应当将检务督察与纪检监察部门合并为纪监督察组（还可以是其他名称） 。因为，纪检、监察、检务督察等三家行使的内容、对象基
9、本一致。如果让检务督察部门单独设立当然可以，但是纪检监察部门基本就没有多少事可做了，这势必造成资源大浪费。后者比前者设想理由更为合适。如果将检务督察与纪检监察部门合并为纪监督察组，其产生的主要问题是，纪检监察部门是当地纪委监察部门派驻，而检务督察机构5属检察机关内部职能部门，在行政管理上存在分权问题。实际上，设在检察机关的纪检监察部门，其人员编制、工资待遇都属检察机关管理，大部分人员担任着检察官等职务。当地纪委监察局只是挂名“派驻”而已。其工作开展多数对院党组和上级部门负责，而很少与当地纪检有关部门有太多联系。所以，这个问题也不是很难解决的问题。既不影响人员编制的使用，也不影响工资待遇方面问题
10、。只是存在“名义”上的“派驻”小问题。 还有，最简单的办法就是直接将检务督察职能加在纪检监察部门，不换人、不挂牌，只是增加职能。在开展较大型的检务督察工作时，就像查办大要案一样可以在本院内部抽调有关人员，平常工作则由平时人员行使。 （二）选拔和培养优秀工作人员 要把纪检监察工作和检务督察工作一并做好做实，就得有一批优秀的工作人员，特别是纪检监察、检务督察部门的负责人。对于行使检察机关内部监督的工作者，不仅需要很强的工作责任心和很强的业务素质，更为需要具备的是敢于开展工作、敢于对监督对象进行监督的能力和勇气。眼下，有不少纪检监察部门人员存在“占编制、占位置，工作没法子”的情况。身为监督者如果存在
11、纪律作风涣散，如：带头违反上下班纪律、公车私用、到外单位吃拿卡要、我行我素、自以为是、上班炒股、投资入伙做生意等现象，又如何去行使监督职能？我们说，作为监督者必须自身硬，必须正人先正已，必须带头遵守各项规章制度，必须认认真真、不折不扣地履行好监督职责。因此，必须纯洁纪检监察（检务督6察）队伍，才能维护好监督者形象，才能顺利开展好各项监督工作。 （三）配备良好的监督装备，加强业务培训 “空手套白狼”是行不通的。要想履行好各项监督职能，从检务督察工作的需要出发，必须配齐相关工具，优化检务督察装备，在物质和经费上有所保障。为使检务督察工作的顺利开展和获取资料证据的需要，如配齐摄像机、录音机、照相机、
12、酒精测试仪等必须品。同时，高检院也要依据有关法律法规的规定，研发相关软件，搭建好检务督察等监督信息平台，从而进一步提高检务督察工作的效率。 此外，有了装备怎么使用，以及怎么管理和保养也是问题。因此，必须在配齐装备后，组织有关人员就如何开展检务督察工作，以及如何使用装备方面的知识进行培训。使各项检务工作得心应手，顺利开展。 注释： 标签“杂谈” ，2010.8.8，http：/ 。 2007 年 10 月 8 日，最高人民检察院第十届第四十二次检察长办公会讨论通过（高检发200710 号） 。 2008 年 1 月 4 日，最高人民检察院检务督察委员会第一次会议通过。 2008 年 1 月 4 日，最高人民检察院检务督察委员会第一次会议通过，内部试行。 2010 年 12 月 8 日，最高人民检察院检务督察委员会会议通过，2011 年 1 月 7 日颁发。 罗欣， 检务督察的科学建构与职能界定2008 年 12 月 17 日检察7日报第三版。
