1、1排污权交易在太湖流域水污染防治中的法律问题初探摘要：水污染的日益严重已成为制约我国经济发展的瓶颈。目前，我国太湖流域已经开始了排污权交易的试点。本文以水污染物排污权交易的现状为切入点，对太湖流域排污权交易机制进行了设计分析，提出了构建太湖流域排污权交易的完善措施，以期能在太湖流域水污染防治过程中发挥更大作用。 关键词：太湖流域；排污权交易；水污染防治 一、排污权交易制度与水污染防治 （一）排污权交易制度为何可以引用到水污染防治领域 因为水资源是公共物品，在其供给过程中产生外部性效应，所以造成环境权利和环境义务分配的不公平，其本质就是将私人成本社会化，这无疑违背了法律的公平正义精神。要想从根本
2、上解决这一问题就需要将外部成本内部化，目前有两种方法：一是“庇古税”理论，主要表现为征收排污费、污染税，但污染税对排放流量和总量没有限制，排污主体依据其排放污染物的数量缴纳污染税，那么治理污染的责任就转移给了政府，并最终导致其丧失了减少污染物排放的动力；二是科斯“产权”模式，它是在批评前者的基础上认识到了环境影响的相互性，并由此提出了水资源所有权和使用权分离的制度。 （二）排污权交易制度在水污染防治中应用的必要性和可行性 水污染排污权交易具有确定性特征：首先是时间和空间上的确定性；2其二是及时的确定性；水污染排污权交易通过交易对象、数量等调控，能够及时、灵活地回应水污染问题，有效克服以往排污权
3、交易在区域环境差异性等认识上的不足。因此，水污染排污权交易的进行一方面能够促使污染者从其利益出发主动减少污水排放；另一方面也有利于水环境产权的优化配置，这就使得边际治理成本比较低的企业转移，从而政府通过水污染排污权交易能够有效控制水污染。 二、水污染防治与大气污染防治 排污权交易制度最先被应用于大气污染方面，并取得了一定成果。但空气污染物排污权交易成功并不意味着这种模式会带来水污染物的有效控制。与空气污染物排污权相比，水污染物排污权表现在两个不同方面。 （一）两种污染物的自然属性存在差异 空气污染物同时具有自由流动性和扩散性的特征，其对环境危害并不仅限于特定排放区。但是，水污染却是对特定区域的
4、民众产生危害，水污染多数情况下是对周边居民生活和当地环境造成危害，而水污染往往是在河流的上游和下游之间产生纠纷。 （二）制度设计复杂性不同 大气污染方面，二氧化硫排污权交易有一套完整的制度体系和经验可以借鉴。一方面，各国可以借鉴国际经验并且结合本国国情进行设计；另一方面，各国可在全球范围进行机制合作。但是，水污染物交易制度设计比大气污染交易制度的设计要复杂得多，这无疑给制度设计带来一定困难。 3三、太湖流域与排污权交易制度 （一）在太湖流域推行排污权交易制度的迫切性 首先，太湖流域是我国市场经济相对比较发达的地区。太湖流域作为我国东部沿海的一颗明珠，为推动我国经济增长做出了很大贡献。随着经济社
5、会快速发展，流域水污染和水资源短缺问题日益突出，而这些问题也已经成为制约该地区经济可持续发展的重要因素。 其次，太湖流域环保工作水平在全国居于领先地位。一是对环境的监测很到位。太湖流域所有监测站均通过了计量认证和实验室认可，在不少饮用水源地和重点河段建设了水质自动监测站；二是对环境管理理念的领先。在环保理念指导下，太湖流域制定了高于国家要求的印染、化工等行业污染物排放标准，集中控制污染；三是环保投入领先。 （二）各试点对排污权交易制度的贯彻 1、江苏 江苏省太湖流域所有试点企业均已完成指标的申购，并也将完成所有试点单位排污指标有偿使用费的征缴工作。试点也是相关管理办法和配套政策形成的过程。现在
6、，江苏省已形成了排污权工作方案、指标申购办法、排污权交易管理办法、排污量核定办法等一套管理制度和技术文件。江苏试点工作的全面展开，为其他地区开展此项工作积累了经验。目前，江苏省各试点已推出的水污染物排污权有偿使用管理办法主要存在两个方面的局限，首先是试点范围未将太湖流域内的排污企业全部覆盖；其次是试点的水污染物仅限于工业点源排放的 COD，农业等污染4源排放的水污染物并未列入试点行列。 2、上海 自 1987 年以来，上海就开始尝试贯彻排污权交易。2009 年，浦东新区开展了排污权有偿使用和交易试点工作。2010 年 10 月 18 日下发了关于成立上海市主要污染物许可证核发和管理领导小组的通
7、知和关于印发的通知 ，专设了许可证工作组办公室。从 2012 年开始，开展全市排污权交易综合试点研究。在取得经验的基础上，本市主要污染物排污许可证制度预计将在 2013 年推广实施。 四、完善我国排污权交易制度的障碍与措施 （一）障碍 1、法律制度障碍 国务院在 2005 年和 2007 年分别制定和印发了关于落实科学发展观加强环境保护的决定和国家“十一五”环境保护规划 ，两项文件都明确提到：条件比较成熟的地区可实行排污权交易。这两项文件也成为太湖流域推行排污权交易的基础。 太湖流域管理条例获得通过，并于 2011 年 11 月 1 日起正式实施，毋庸置疑，该条例作为全国第一部对整个太湖流域进
8、行管理的行政法规受到了社会各界的广泛关注，在该条例中，内容中也仅仅提到了太湖流域污染物的总量控制制度，而并没有涉及到排污权交易制度。 2、技术手段的法律化障碍 排污权交易制度将市场机制融入到了行政手段中，这不仅弥补了行政手段效率低下的缺陷，同时也形成了一种全新的市场化的综合环境管5理手段。毋庸置疑，市场机制是排污权交易制度得以存在和发展的灵魂。市场经济也就是法制经济，以市场机制为核心的制度必然要以相应的法律作为规范基础。实践中，太湖流域的排污权交易工作主要是以各级地方性法规、地方政府规章和各级政府发布的文件为依据的。虽然地方性立法可以暂时性地弥补立法中的空白，但仅以效力层级偏低的地方性法规和规
9、章很明显不能构成一个完整的法律规范体系。 （二）完善措施 1、加强排污权交易运行的法律规制 首先要从立法上对其进行规范，主要包括对交易范围和交易方式做出明确的规定、确立排污权交易的政策体系和确定初始排污权，其次，需要确定合理的排污权初始分配方案，使企业在公平的环境下进行市场竞争。对初始排污权的分配可以采用的方式包括无偿分配、拍卖或其他特殊的处理方式；最后，扩大排污权交易的对象。在今后的发展中，排污权制度要不断扩大交易对象的范围，拓宽交易制度实施的区域，同时，也要着手开展二氧化碳排放管理机构的建设，并及时修改、完善有关法规和标准，引导并且促进排污权交易向经济有效性方向发展。只有这样，才能真正地发挥排污权交易制度的作用。 2、建立和完善排污权交易市场 构建具有中国特色的排污权交易制度，还应当依法健全排污权交易市场。建立并且完善排污权交易市场，这一过程中包括排污权交易的适用范围问题、市场主体问题和市场交易规则等。 3、控制和减少我国的污染排放总量 6排污权交易是以总量控制为出发点和落脚点的。总量控制的基础在于环境容量的大小，而环境容量的确定需要大量的环境追踪监测数据，这是一个长期的历史累积过程。实践中，我们必须以科技进步为导向，控制和减少我国的污染排放总量。一是在保护大气环境方面，国家应鼓励环保新技术的研发和旧技术的再次创新；二是在产业结构调整中加快发展低耗能产业，以减少污染物的排放。
