1、1欠发达地区城镇化转型摘要城镇化作为欠发达地区经济社会发展的主要任务与依托，其进程与质量直接影响该区域小康社会的建设。当前新的形势使城镇化的作用、动力机制、目标导向、空间形态、发展理念等发生了转变。欠发达地区应顺应转型需要，注重规划引导，培育主体形态，强化创新驱动，壮大多极节点，统筹区域协调，实现数量与质量同步提升，促进城镇化协调发展。 关键词欠发达地区 城镇化 转型 举措 中图分类号F292 文献标识码A 文章编号1004-6623（2013）02-0068-03 城镇化事关中国全面建成小康社会的重大任务，广大中西部欠发达地区需要抓住机遇，顺应新形势，走有自身特色的城镇化道路。 一、城镇化发
2、展的转型 （一）地位与作用的转变 城镇化所担负的历史使命从最初作为经济发展的目标与结果，转向作为促进结构转型、创造扩大需求、破除城乡二元结构、推动经济持续发展的重要手段和内容。 （二）动力基础逐步多元化 理想的城镇化模式必然是以产业发展为基础，以就业岗位增加为前2提，与农业发展相适应。我国处于工业化中期阶段，工业化引起的产业和人口集聚，是推动我国城镇化发展的重要动力之一。随着经济结构的优化升级，各区域立足自身资源条件探索差异化的城镇化模式，充实丰富了城镇化的动力基础，工业化不再是城镇化发展的唯一驱动力。近年来中西部地区还普遍出现了优质教育、医疗等资源向县城集中的趋势，带动了县城人口规模的扩大和
3、县域经济的繁荣，这是在内生性消费需求动力下的城镇化扩张和发展，完全不同于以往的以工业化产生供给的驱动模式。内生性、文化性和基于各地差异性的要素，必定是带动城镇化的新兴动力，也是最持久的动力来源。 （三）质量转向 学术界有观点认为中国的城镇化滞后于工业化进程。受此影响，自2002 年以来的新一轮经济快速增长周期中，一些地方政府推动城镇化的积极性很高，问题表现在城镇建设用地快速扩张，以“圈地”形式造成农民“被城镇化” ，目前这种片面追求速度忽略城镇化质量的发展思路已逐步开始转变，各地不再以单一的人口城镇化率作为衡量城镇化水平的唯一标准，而是按照中国特色城镇化道路的要求与内涵，从经济绩效、社会发展、
4、生态环境、居民生活、空间集约、统筹城乡等指标，综合评价城镇化发展水平，在保证城镇化发展质量的前提下，加快推进城镇化速度。 （四）突出城市群 城镇化道路究竟是优先发展大城市还是优先发展中小城市（镇）更符合中国国情，目前仍存在争议。不同规模城市在城镇化进程中的角色3与作用不尽相同，产生的复合效应也有所区别。我国“十一五”规划提出以城市群（圈）作为推进城镇化的主体形态，既是顺应了城市化的发展趋势，实际上也是否定了大、中、小城市在城镇化进程中的对立性，调和了不同观点的争议。因为城市群（圈）本身是由不同等级规模的城市体系构成，以城市群（圈）为主体形态，要求不同等级规模的城市在城市群的框架规划下各司其职，
5、发挥各自的比较优势，有分工有协作，在推进一体化融合过程中实现城镇化的最大效益。因此， “十二五”时期推进城镇化，必然要依托城市群（圈）为地域组织形式，提高空间组织效益。 （五）生态文明成为共识 城市是一个复杂的自然和社会生态系统，城市可持续发展要适应生态环境的多样性，适应其资源潜力和社区需要。随着对全球气候的关注和发展低碳经济形成共识，城镇化演进中人们越来越关注生态环境的保护和资源的可持续利用，城市型产业代替传统的资源消耗型产业，清洁生产和循环生产等新的生产方式开始出现，许多老城市日益朝清洁型、生态型和适宜居住型方向转化。生态环境优美几乎是所有国际性大都市的共同特征，也是现代城市社区共同追求的
6、目标之一。建设生态文明，要求以生态文明的理念引领城镇化进程，即通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等来共同构建新型城市，实现工业文明向生态文明的转型。 （六）空间格局落实主体功能区 “十一五”规划针对我国区域空间开发秩序失衡、国土利用效率低4下的情况，提出了主体功能区的规划理念，即根据资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区域，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 “十二五”规划仍然延续主体功能区划的理念，更为具体地按三种类型区域来实施主体功能区战略，
7、即城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。可见，随着主体功能区规划付诸实施，必然改变以往各区域不顾资源条件和实际可能，盲目追求工业化、城镇化的现象，根据各区域在更大范围内承担的职能来选择发展方向。推进城镇化过程需要立足资源环境承载能力来适度集聚产业和人口，形成差异有序的城镇化格局。 二、欠发达地区的应对举措 城镇化作为欠发达地区经济社会发展的主要任务与依托，其进程和质量直接决定了该区域全面建成小康目标的实现。因此，城镇化进程中的经济增长与社会进步协调、城镇化速度与质量匹配，必然要求欠发达地区顺应城镇化发展的趋势，自觉转变城镇化发展方式，在转型与提升中实现城镇化的健康、协调、可持续发展。 （一
8、）重视规划的引导作用 增强规划的前瞻性、科学性和权威性，发挥好规划的指导、引领和调控作用。推进城镇化必须增强经济社会发展总体规划的空间指导和调控功能，做深做细城镇建设、土地利用和交通发展等规划，形成总体规划、重点规划、专业规划等各类规划定位清晰、功能互补、衔接有序的统一的科学规划体系。编制片区和跨区域的城镇体系规划，指导城镇合5理布局，协调发展。按照中心城市、区域中心城市、县级市、县城和重点建制镇等层次，科学规划城镇发展方向，突出重点，分类指导，梯次推进。 （二）培育城市群作为主体形态 以城市圈（群）作为城镇化的主体形态，通过城市圈（群）的内部协作与整合，放大集聚产业与人口的规模效应。欠发达地
9、区城镇体系发育滞后，面临做大城镇规模与培育城镇专业化职能的双重任务，这就更需要通过科学的规划安排和必要的行政调控，依托区位、资源和产业优势，推进城市圈（群）的融合步伐与一体化进程，放大城市圈（群）的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，实现设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进，提高城镇的综合承载能力。 （三）强化技术创新和产业升级驱动 在经济发展方式转变的大背景下，要素集约、技术创新、产业升级的趋势日益明显，欠发达地区在发挥自身比较优势基础上，需要实施高端高质高效产业战略，发展高技术、高效益、低消耗、低排放的新兴产业和现代服务业，实现产业集群、人口集中、发展集约、服务集成，推动城
10、镇化由规模扩张向质量提升转变。鉴于欠发达地区的基础与区情，以引进消化吸收再创新作为创新的主要战略，逐步提高集成创新、原始创新的比重，促进传统制造业的升级和生产性服务业的壮大，以产业优势和资源禀赋为依托，以知识创新和技术创新为支撑，有效引导创新要素、创新技术向新兴产业集聚，加大运用新技术、新成果、新工艺改造提升传统产业的力度，着力推动农业生产方式的专业化、标准化和规模化，走低碳、绿色、可持续的城镇化发展模式。 6（四）壮大县城及村镇多极节点 县域是城乡统筹的重要载体和城镇化的重要阵地，发达地区城镇化的水平质量与县域经济社会发展水平高度相关，而欠发达地区县域经济实力整体偏弱，且就地城镇化带动能力不
11、明显。因此，顺应发展规律与形势，欠发达地区需要加快发展县域中心城市和重点中心镇，使之成为聚集产业的“结” 、吸引农民的“点” 、县域经济发展的“极” 。应当加大县域突破的力度，按照赋权、放开、搞活的思路，给予县域中心城市发展最大可能的支持，促进二三产业向县域中心城市集聚发展，培育壮大特色优势产业，大力发展农业产业化，通过扩容提质，增强城镇综合承载能力。 （五）注重统筹城乡发展和区域协调发展 城镇化过程是人口就业结构、产业结构的转化和城乡空间社区结构的变迁过程，也是城乡和区域之间各种要素交融和优化组合的渐进过程。受制于二元分割体制，传统城镇化进程中仍然呈现重城轻乡、大城市优先发展的偏好。因此，在新形势下推进城镇化进程，必然要求贯穿统筹城乡与区域协调发展的思路，把城市和农村、发达地区和欠发达地区的经济社会发展作为整体来通盘考虑，统一谋划，特别是要把解决农村富余劳动力向非农产业转移放在优先位置，发挥城市对农村、工业对农业、发达地区对欠发达地区的带动作用，使之相互促进、协调发展，实现经济增长、农村人口转移、就业增长与城镇化的良性互动，实现统筹城乡发展的“双赢” ，区域协调发展的“共赢” ，促进新型工业化、新型城镇化与农业现代化的同步协调推进。 7（责任编辑：旷毵）
