1、1南阳市档案法制建设中存在的问题与对策1 存在问题及原因分析 档案法为各级各部门依法行政、依法治档提供了法律依据。通过深入实地调查研究，分析汇总全市档案法制建设存在的主要问题，有以下几个方面： 1.1 人财物的问题依然是制约档案事业发展的“瓶颈” 1.1.1 经费问题。 档案法第四条、 档案法实施办法第五条明确规定了县级以上人民政府要把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划，统筹安排发展档案事业所需经费。 河南省档案管理条例第三条在重复上述规定的同时，还增加了“将档案事业和重点档案保护、抢救、征集、征购所需经费，列入本级财政预算”的规定。事实上，相对于其他行业而言，各级政府部门对档案部门的经费
2、投入普遍偏低，有的甚至很低。一是办公经费短缺，这是大多数区县档案馆面临的实际问题，严重制约着档案事业的发展。二是档案保护经费未落实到位。多年来， 河南省各级国家综合档案馆等级标准规定的馆藏档案资料每年每卷一元的保护经费一直未得到落实。随着馆藏量的急剧增加，档案保护任务更加艰巨。办公经费紧缺，多数档案局馆能保证正常工作的开展已属不易，因而，在档案的保护、征集、征购、库房维修、设备更新、现代化管理等方面便显得力不从心，资金匮乏。 1.1.2 人的问题。档案法律法规明确规定各级政府部门要加强对档2案工作的领导，确定必要的人员编制。1985 年，劳动人事部门、国家档案局联合发布了关于颁布地方各级档案馆
3、人员编制标准的通知 （国档联发19852 号） ，对各级综合档案馆的编制给予了明确规定。而事实上，随着馆藏档案数量的增加，各地并没有按此标准增核档案馆人员编制。我市 14 个综合档案馆编制普遍偏少，适应不了工作的需要。另外，全市各级档案馆为适应工作的需要和响应同级党委政府的要求，2004 年以来纷纷成立了已公开现行文件阅览服务中心且挂牌运行；2006 年，市县区档案馆又被授权作为市县政务信息公开查阅场所；2010 年，档案馆又被命名为市县区政府信息公开查阅中心。但无论是服务中心、查阅场所还是查阅中心，绝大多数都存在着无单独机构、无专门编制、无专门经费和授权不明的问题。 1.1.3 物的问题。仅
4、就档案现代化管理这一块，全市发展不平衡。受地方财政经济影响，经济发达的区县走在了前列，落后的区县受经费限制，微机及其他数字化设备数量少，应用软件层次低，配套设备不齐全。总之，全市现代化管理水平参差不齐，总体水平不高，较高层次的现代化设备和技术人员十分缺乏。这样既影响档案信息在系统内的交流，更难实现信息资源的社会共享。缺少人财物的有力支撑，档案事业发展举步维艰。 1.2 档案部门自身法制意识淡薄，腰杆不硬，执法欠规范，效果不突出 1.2.1 档案部门自身没树立应有的档案法制意识。 档案法赋予档案部门行政执法权和处罚权，档案部门应该同工商、税务、司法等其他3执法部门一样，手持“尚方宝剑” ，大胆行
5、使职权，严格执法，但事实却不是这样。一些档案部门的执法人员未能从过去“行政治档”的传统管理模式中及时转轨于依法治档的新观念，依然囿于“官本位”的陈旧思想以及档案部门无职无权不像有些部门能办事，这样长期形成的自卑心理，导致总感觉档案法没有其他法律强硬，总是自身“腰杆”不硬，“底气”不足，不能严格履行自己的职责，大胆执法、严格执法。 1.2.2 档案执法务实少务虚多。档案行政执法在推动各地档案事业法制化进程方面确实起到了积极作用，但仍存在着一些值得重视的问题。从执法检查的方式看，事先通知、集中时间、大规模检查多，突然袭击、经常性检查少；往往是被检查单位做好一切准备，执法人员例行公事进行检查，一般很
6、难发现问题；从检查内容看，事先划定范围、一揽子检查多，专项检查少；从检查的对象看，面向国有单位的多，而对集体和私营企业的检查少；从检查的程序看，基本上都是“听、看、议、最后反馈” ，主观随意性大，依法按程序检查少；从检查的方式看，业务指导式、口头劝勉、大事化小、小事化了做“老好人”的多，能够发现问题，一查到底、动真格实施处罚的少；从检查的结果看，每次大型的执法检查，总是“雷声大” 、 “雨点小” ， “走过场”的多，解决问题不力，实际效果不明显。一旦检查过去，问题反弹， “滑坡”现象滋生。 1.3 档案法规不完备，操作性不强。存在着国家档案立法滞后，对馆藏永久档案的等级划分标准、档案开发利用与
7、隐私权保护、著作权保护、新经济领域档案管理标准与办法、档案开放与现行文件公开利用之间的矛盾等新问题不能及时立法，使法律出现“真空”地带。法律法规4条文内容规定偏原则性，有些则过于模糊。比如， 档案法及省条例都没有对违法行为规定出确切的罚款数额，而实施办法虽然做了相关规定，但其数额在一个较大的空间中回旋，给执法带来很大难度，很容易造成执法的随意和偏差。 2 解决途径 全市各地档案工作发展不平衡，经费不足、档案馆库建设滞后、现代化管理方式陈旧等方面问题，严重制约着档案事业的发展规模、速度和水平。要实现档案管理的制度化、法制化，就必须寻找差距，直面矛盾，解决关键性问题。 2.1 加强法制宣传，增强社
8、会档案意识。 “徒法不足以自行” 。以现有的法律文明程度，人们很难自觉地遵守法律规范，履行法律义务。必须加大档案法律法规的宣传力度，扩大社会影响，营造好社会氛围。不仅要在档案系统、档案工作人员中间开展经常性的档案法律知识宣传教育，强化内在的档案法制意识，而且要借助新闻媒体、采取多种形式进行广泛的社会宣传。最好的办法是把档案法制宣传纳入当地干部普法规划和中小学生普法规划，列入党政领导干部、公务员培训内容，着力提高各级领导干部、机关公务员和企事业单位法人代表的档案法制意识，不断增强全社会的档案法制意识。 2.2 加强队伍建设，提高执法人员素质。第一，增强行政执法人员的责任意识。要抛开一切事不关己，
9、高高挂起，无所用心的“小人物”思想，把关系档案事业方方面面的事情，档案工作的历史、现状，取得的成绩和存在的各方面问题，实际工作中的困难和发展中的困惑等都作5为自己应了解和关心的业务范围，多谋事，善思考，树立强烈的事业心和责任感。第二，提高业务素质。行政执法人员要熟练掌握有关档案工作的各项业务标准、规范、法律法规，能熟练运用一切执法的程序规定，能正确规范执法，准确适用法律。第三，要抛开畏惧情绪和不敢执法、执法无用的思想。要充分运用手中的法律武器，大胆执法，严格执法，不管违法者是哪个行业、是领导或者是一般干部，树立“法律面前人人平等”的思想，才能开创档案执法工作的新局面。 2.3 依法办事，着力解
10、决好人财物的问题。增强各级各部门依法行政、依法办事的自觉性，按照档案法 、 档案法实施办法 、 河南省档案管理条例的规定，依法解决好档案部门人、财、物的问题。第一，严格按照国档联发19852 号文件规定和地方各级档案馆人员编制标准 ，分配确定市县档案馆人员编制。第二，以各级的财政厅（局）名义下发文件，把河南省各级国家综合档案馆等级标准中规定的馆藏档案资料“每年每卷册一元”的保护经费落实下来。第三，在信息化设备及软件配备上，由省档案局统一配置，或给予一定补贴，或者由省财政厅下文，由地方财政负担这一块。第四，自上而下由党委、政府协调解决好已公开现行文件阅览服务中心的机构、编制、人员、授权问题。 2
11、.4 加强执法监督，完善责任机制。加强执法监督是保证法律法规有效贯彻的关键环节。建立有效的责任约束、激励机制，将充分调动社会各方面贯彻执行档案法的积极性、主动性。因此，在执法中要注意联合人大、政府法制部门、司法部门，请他们参与档案执法检查，以提高档案执法检查的声势和效果。加强联系，做好定期汇报，自觉接受6监督。严格执行行政执法责任制，各级各部门都要按照政府法制办公开发布的行政执法职责和权限，依法行政，从严执法，兑现奖惩，以完善的责任机制、监督考评体系保证执法的实际效果。 2.5 不断完善法规体系建设。建立由不同法律效力层次构成的科学、合理、适用、配套的档案法规体系是实现档案行政法制化的基础工程。它将更好地协调档案部门和社会各方面以至于公民之间关于档案事务的关系。一方面，要及时修改、补充、完善法律法规体系，使之与时俱进，更具现实性和针对性，使实际工作有法可依，有章可循，尽可能消除法律真空地带；另一方面，法律法规要具有一定的预见性和前瞻性，要对未来未知的情况进行科学的预测、研究和指导，要保持其相对的稳定性，不可朝令夕改，失去法律的神圣尊严。 （作者单位：李亚，南阳市鸭河口水库工程管理局；樊小伟，南阳市档案局 来稿日期：2013-04-18）
