1、城乡统筹发展做法及启示苏州、嘉兴、杭州三市作为我国经济社会发展水平较为发达的沿海地区，已经进入了工业化、城市化、农业现代化加速推进的新阶段，一方面，发达的经济社会发展水平为破解城乡二元结构提供了坚实的物质基础，另一方面，城乡结构问题已经成为制约整个经济社会结构变革的最为重要的变量。近年来，三市按照统筹城乡发展要求，确定了综合配套改革促进城乡一体化发展的战略目标，从观念更新、制度创新、完善工作机制、大力发展农村经济，破解城乡二元结构等多个层面进行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了较好的效果。2012 年，苏州市农村居民人均纯收入近 18000 元，嘉兴市农村居民人均纯收入已达17000
2、元，杭州市农村居民人均纯收入达 16000 元，居全国领先地位。 一、三市统筹城乡发展的主要做法 （一）注重规划引领 三市十分注重编制城乡总体规划，通过规划指导，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。苏州市按照城乡一体化全覆盖的要求，推动工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划实现城乡对接，全市初步形成以苏州市区中心区中心城市为核心，5 个县级卫星城市为枢纽、10多个中心镇为基础，以及 1200 个农村新型社区的四级城镇规划体系，23个先导区初步形成城镇规划、土地利用规划、产业发展规划和生态建设规划“四规融合”的规划体系。嘉兴市以“大嘉兴”理念全力推进“1+X”村镇规划布局，并将“1”和“X”
3、作为“1640”现代化网络型大城市基础性节点来培育。2011 年，按照“1640”网络型大城市发展要求和功能定位，强化“1+X”镇村规划布局与“十二五”经济社会发展规划、市域总体规划和新一轮土地利用总体规划等的有机衔接，进一步优化完善，基本形成了“44+309”的现代新市镇和城乡一体新社区布局。杭州市坚持“城乡一张图、全市一盘棋” ，完善城乡区域规划体系，着力培育5 个中等城市、以中心镇为基础培育 20 个小城市、以规模较大的行政村为基础培育 200 个左右中心村。 （二）统筹城乡产业发展 三市把提升农村产业发展水平作为统筹城乡发展的重要内容。苏州市一直把“富民强村” 、增加农民的收入作为推进
4、城乡统筹发展改革的出发点和落脚点，坚持现代农业“生产、生活、生态、生物”的基本功能定位，创新农业发展载体，加快现代农业“园区化、合作化、农场化”建设，全市建成万亩以上现代农业园区 23 个，千亩以上现代农业园区 78个，高效农业面积 199 万亩，设施农业面积 40 万亩，建设国家、省级、市级农业龙头企业 143 家，年销售总额 1600 亿元。嘉兴市一方面注重加强城镇工业、商业功能区建设，着力发展开放型经济；另一方面大力推进农业现代化，大力发展生态高效都市型现代农业。杭州市通过加大对农业龙头企业和农民专业合作社的规范化建设，积极培育新型现代农业经营组织，带动农民增收致富。通过打造风情小镇、美
5、丽乡村精品村、现代农业综合园区等平台，注重从经营农业到经营村庄的转换，积极发展乡村旅游、农家乐、农业旅游等农村新的经济业态。 （三）统筹城乡土地利用 推进城乡土地制度创新是三市城乡良性发展的关键。苏州市推动土地“三集中” ，努力促进工业企业向规划区集中，因地制宜，推进“退二进三” 、 “腾笼换鸟” ；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。实行“三置换” ，集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权置换城镇住房，或者直接
6、进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化” ，最终保障了农民的长期收益。近年来，通过“三集中” 、 “三置换” ，苏州全市可置换出发展用地70 多万亩，存量土地挖潜将会为转型发展带来巨大的活力。嘉兴市着力开展了“两分两换”工作，按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，将“宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式” 。通过“两分两换”改革试点，目前嘉兴市土地节约集约效果明显，以姚庄镇为例，公寓房安置可使户均节约土地 0.80
7、.86 亩，节约率达到了 74.2%；杭州市根据规划目标明确小城市、中心镇、中心村的建设用地范围，制订人均用地标准，提高土地利用率。坚持“盘活存量土地”原则，加大农村土地综合整治力度，推动集体非农建设用地流转，探索土地承包权入股参与城镇建设项目的新路子。 （四）统筹城乡公共服务建设 三市在公共服务均等化方面走在全国前列。苏州市立足城乡公共服务均等化，切实加强了农村教育、卫生、人口、文化、体育等方面社会事业的建设提升。2012 年，苏州在城乡低保已完全实现城乡并轨的基础上，实现了城乡养老保险、医疗保险城乡并轨。嘉兴市在加快推进“两分两换”的同时，联动推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农
8、体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹九项改革，加强城乡发展的综合配套与良性互动。嘉兴市在全国范围内率先从制度层面构建了“全民社保”体系，2007 年，市政府印发了嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法 ，把城乡居民全部纳入多层次社会养老保障体系，实现了养老保险制度全覆盖。到 2011 年底，全市共有 211.25 万城乡居民参加合作医疗保险，其中参保农民数 154.90 万人，参保率 98.77%；人均筹资标准达到 416 元，其中各级政府补助 240 元，统筹区域政策范围内住院补偿率 64.32%。杭州市按照经济社会协调发展要求，大力发展社会事业，统筹城乡管理和社会治理，加快推进城乡基本
9、公共服务均等化，让城乡居民共享发展成果、品质生活和现代文明。 二、三市统筹城乡发展的启示 （一）思想解放是统筹城乡发展的先导 思想解放的程度，决定工作的力度。三市都始终运用好解放思想这个制胜法宝，为改革创新营造宽松的环境。苏州市在耕地保护、粮食生产、生态环保、群众利益保护等方面划定底线，支持区、县在底线之上探索、实验；对基层在底线原则之上的改革创新不定调、不干预、不设障、不打压，鼓励创新，宽容失败。苏州紧紧抓住农村改革的机遇，跨出了经济社会发展“农转工” 、 “内转外” 、 “量转质”三大步，创造了“张家港精神” 、 “昆山之路” 、 “园区经验”三大法宝，实现了乡镇企业、对外开放、民营经济发
10、展三大跨越。嘉兴市在全国率先实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖，全国率先组建农村经济组织联合会，在全省率先建立农村产权交易中心。同时，鼓励各镇因地制宜，大胆改革、多模式推进，形成了“七星模式” 、 “姚庄模式” 、 “大桥模式”等形式多样、各具特色的试点格局。统筹城乡发展是前无古人、造福人民的伟大事业，没有现成的成熟先例可借鉴，可以说，如果没有敢为人先、敢闯敢试、敢破敢立、大胆探索的精神，三市统筹城乡发展不可能取得如此好的成效。 （二）体制创新是统筹城乡发展的动力 统筹城乡发展根本任务是解放和发展社会生产力。三市都十分注意体制机制创新。苏州在村镇规划布局改革、农村土地流转和产权制度改革、户籍制
11、度改革、统筹就业改革、农村新社区管理服务等方面，加快体制机制创新，改革的整体效应明显。实施“三置换” ，促进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，走出一条富民强村之路。嘉兴创新实施以“两分两换”推进“两新”工程（推进现代新市镇和城乡一体新社区建设）的同时，坚持“十改联动” ，包括充分就业、社会保障、户籍制度、新居民服务、涉农管理、村镇建设、金融体系、公共服务、区域统筹等，着力把嘉兴建设成为体制机制较活、统筹水平较高、带动作用较强的统筹城乡发展先行区。杭州市围绕区县（市）协作、产业发展、中心镇建设、美丽乡村建设、土地综合整治、 “三江两岸”生态景观保护与建设、农村文化建设七项重点工作，
12、细化和出台了 41 个配套的政策性文件，在财政体制、盘活建设用地、培育新型产业、强化区县合作等方面做了大胆探索。可以说，体制机制创新为三市城乡统筹发展赢得了广阔的空间，加快了三市城乡一体的步伐。 （三）维护农民利益是统筹城乡发展的关键 群众是真正的英雄，是历史的创造者。在统筹城乡发展中，三市都坚持从群众中来，到群众中去的工作路线，相信群众、依靠群众，增强全体市民的主人翁意识，动员群众积极参与。如苏州、杭州市通过媒体发动群众献言、献策，向全市人民征集意见和建议。一些政策的出台、城市建设规划的实施等，也首先征求群众的意见。这一系列活动使统筹城乡综合配套改革的工作深入人心，提高了全市干部群众参与改革
13、、发展的积极性。嘉兴市在发展农村经济中注意依靠群众，始终让农民唱主角。七星镇在“两分两换”过程中坚持农民自愿，自我选择，最大限度维护农民利益。七星镇江南新家园社区农民集中住居，集中管理，通过“网格化管理、组团式服务”和社情民意“双听”互动会制度等相关工作，不断提升社区管理和服务水平。一切为了群众，维护农民利益使三市城乡统筹发展工作赢得主动，也得到广大群众的拥护和支持。 （四）组织领导是统筹城乡发展的保障 三市高度重视统筹城乡发展工作，切实加强对此项工作的组织领导、宣传发动、制定方案、监督考核工作。一是成立了由市主要领导任组长的城乡统筹发展（城乡一体化）领导小组，负责对全市的城乡统筹发展各项工作
14、统一领导、统一指挥、统一协调。二是进行了广泛的宣传发动。三市采取多种形式，加强对统筹城乡工作进行宣传报道，营造全市上下共同关心、支持、参与的浓厚氛围，使统筹城乡工作成为各级党委、政府和各部门以及全体人民群众的共识。三是制定工作方案。各市都制定了城乡协调发展的总体规划和各个时期的发展纲要，制定了操作性很强的指标体系，各部门也出台了很多相应的改革政策、措施和实施细则，使这项庞大的系统工程能有效地运转起来。四是加强督查考核。拟定不同阶段、不同区域、不同部门的具体考核评价体系和奖惩激励机制，及时将任务、责任分解到各镇和各部门，严格目标任务考核奖惩，形成了目标明确、责任落实、措施具体的城乡一体化工作机制。
