1、关于土地登记实务中遇到的若干问题和建议摘要：土地登记作为一项重要的法律制度，自 20 世纪 80 年末在我国开始实施以来，经过二十多年的艰苦努力，已逐步走向规范化、成熟化轨道。特别是近年来，土地登记规范化建设取得了较好成效，土地登记规范化水平不断提高。但在土地登记实务中我们还是会发现一些问题，产生一些困惑，同时也不同程度存在不规范的问题，从而影响了日常的土地登记工作。本文列举了在土地登记业务中遇到的几类问题并提出了针对性的意见和建议。 关键词：土地登记土地注销 国土资源 中图分类号：P285.2+39 文献标识码： A 文章编号： 土地登记中存在的一些问题 （一）在办理土地权利证书补发业务中存
2、在的问题 土地登记办法第七十七条规定：“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地证书应当注明“补发”字样。 ”补发证书是否需要由国土资源行政主管部门做出补发公告没有明确规定，但一些地籍管理书籍和国土资源报刊上对此项业务的要求是国土资源部门应当做出补发公告，到底是在指定媒体还是网站上刊登灭失、遗失声明，也没一个统一的规定。因此，究竟是否要有补发公告，令土地登记工作人员无所适从。在办理业务时，土地权利人往往认为没有依据且公告废时较长而心存疑义和不满，产生不必要的矛盾。 注销土地登记实务中存在的问题 1、登记机关前后矛盾。 土地登记办法第三条
3、规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。 ”这就表明了，除土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，其他土地登记都应当由县级以上人民政府登记。而土地登记办法第五十一条中规定：“有下列情形之一的可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。 ”五十四条规定：“当事人未按照本
4、办法第五十一条、第五十二条和五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。 ”因此，作为土地登记工作人员，我们认为，在注销登记机关的规定上， 土地登记办法出现了前后矛盾，笔者翻阅了一些关于土地登记的实务书，包括土地登记代理人职业考试丛书，对于注销土地业务办理，都有不需报人民政府审批而由国土资源行政主管部门审核后可直接进行注册登记的这类表述。实际工作中，由于从事土地登记的工作人员对土地登记办法的理解不同，从而在办理注销登记时会有所不同。如在办理土地登记时不报经县级以上人民政府批准或加盖土地登记专用章，直接由国土
5、资源部门办理注销土地登记，有的人则认为应报经县级以上人民政府批准或加盖土地登记专用章。从而在注销土地登记时存在不统一、不规范现象，影响了土地登记的严肃性。现在老百姓为了土地方面的经济利益上访较多，这也和土地注销不规范有一定的联系。 2、注销公告未规定公告期限，造成各地做法不一。 土地登记办法第五十四条规定了对逾期不办理注销登记的，应进行注销公告；第五十六条中规定了土地登记注销后对证书无法收回的应公告后废止。但土地登记办法中未对公告期限作出明确规定，也没有允许各地根据实际情况来确定公告期限的条款。因此各地国土资源部门在办理此项业务时都是想当然的确定公告期限。 如何办理共有土地使用权登记中遇到的问
6、题 1、实务操作法理依据不充分。2007 年实施的物权法中对“业主的建筑物区分所有权”有了明确规定。 物权法第六章第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。 ”第七十三条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。 ”第七十四条第三款规定：“占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。 ”但中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国土地管理法
7、实施条例都是在物权法前颁布实施的，没有对共有土地使用权如何登记作出明确阐释。作为国土资源管理部门在实际工作中就缺乏法理依据。 2、 土地登记办法中也没有对共有土地使用权如何登记进行明确的规定，缺乏规范化和指导性。 物权法第八章“共有”中明确了权利人共有权利的范围及如何分配共有权利。因此，对于小区的土地登记，我们既要查清全体业主共有国有建设用地使用权的范围和界线，还需界定属于按份共有还是共同共有。因此，对于共有人来说，按份共有和共同共有属于不同的法律关系，直接导致对于共有国有建设用地使用权的处分方式不同。我国民法通则第 78 条对按份共有关系作了明确规定：“按份共有人按照各自的份额，对共有财产分
8、享权利，分担义务。 ”“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。 ”从按份共有和共同共有的法律特征看，按份共有人有权将其在共有财产中的份额加以处分，而共同共有人则无权擅自处分共有财产。 土地登记办法中第八条规定：“两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。 ”第十四条第三款规定：“.对共有一宗土地的,应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。”这二个条款只是对共有土地使用权人如何申请和取得土地权利证书进行了规定，但对于国土部门如何就共有土地使用权（包括按份共有和共同共有）进行登记没有明确规定。因为缺乏规范化和指导性及可操作性，这就使得土地登记人员实务操作无章可偱。 在物
9、权法实施前，我们学习了苏州的小区分割登记方法并据此开展了小区分割登记，方法是按照各权利人拥有的房屋建筑面积按比例分摊基底面积来计算分摊土地面积，即分摊土地面积本栋基底面积/本栋建筑面积*权利人建筑面积。随着物权法的实施，土地权利人权利意识和法律观念的不断增强，如果仍然按照各权利人拥有的房屋建筑面积按比例分摊基底面积来办理土地登记，则与物权法中的相关规定不相策应，土地权利人对证书中记载的土地面积也会提出异议。 土地登记代理机构还未普及，土地登记代理制度还不健全。虽然土地登记代理丛书中对共有土地使用权计算及分摊有详细的说明，但是工具书中的操作说明毕竟不是法律法规的规定。 因开发商开发过程中修改规划
10、而使得小区的共有土地使用权面积不能确定。开发商开发完成一幢楼房后，在取得预售许可后便可对外销售，接着便是办理业主的房产和土地登记手续。如果开发商在开发过程中不修改小区规划，则国土部门按照土地登记代理丛书中的办法办理共有土地使用权登记还切实可行。但关键是开发商在开发过程中，为了追求利益最大化或者是这样那样的原因而修改小区的建设规划（这里仅指经批准同意的） ，这就使得小区的共有土地使用权面积具有了不确定性，而小区又是边开发边办理土地登记，从而使国土部门只能按照各权利人拥有的房屋建筑面积按比例分摊基底面积来计算分摊土地面积，而对共有部分的共有土地使用权因其无法确定而不好在证书中体现。 一个开发小区由
11、于整体规划而分期出让造成的土地登记难题。在实际工作中，我们会遇到这样的情况，小区是整体规划的，但是因为指标或其他的原因而只能是分期出让，使得一个小区有 2 个或者以上的终止期限，那么我们在办理土地登记时究竟是按照整体规划来确定共有土地使用权面积还是按分期竞得的土地使用权来确定共有土地使用权面积，还有如何确定终止期限等等这些都是我们在工作中遇到的令我们困惑的实际问题。 （四）对出让国有建设用地使用权变更登记实务中遇到的问题 1、涉及出让国有建设用地使用权变更登记的，哪种情形需要县级以上人民政府批准的没有明确，而其他相关法律、法规对一些出让国有建设用地使用权转让又有明确的限制条件。根据土地登记办法
12、第三十一条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。 ”第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。 ”这两条规定似乎说明了只要是出让土地，提供了相关证明材料就可直接办理变更登记。但根据江苏省土地管理条例第三十八条规定：“国有土
13、地使用权转让、出租、抵押，有下列情形之一的，必须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核后报有批准权的人民政府批准：划拨土地使用权转让、出租、抵押的；改变土地用途的；土地使用权分割转让的；法律、行政法规规定应当批经批准同意的其他情形。 ” 江苏省土地管理条例第三十九条规定：“以出让方式取得的国有土地使用权首次转让、出租和抵押，必须符合法律、行政法规的规定和土地使用权出让合同约定的条件，不符合条件的不得转让、出租、抵押。 ”我们在与其他兄弟单位的交流学习中，发现各地操作不尽相同，如宜兴市国土资源局对土地使用权变更，都必须经市级人民政府批准。而土地登记办法中对一些出让建设用地使用权转让的限制没有提及
14、，因此在具体的实务操作中会出现意见和分岐。 关于由申请人提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标的问题 根据土地登记办法规定，地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标应由申请人提交，这些成果可以由申请人委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。虽然土地登记代理人职业资格制度试行已近十年了，但目前我省刚开展全省土地登记代理机构资质申报注册工作。如果申请人依靠土地登记代理机构来获得地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标目前还不太现实，依靠测绘单位也仅能提供宗地图及宗地界址坐标，对地籍调查表的填写及要求测绘单位是不具备资格提供的。因此，申请人提供的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标的真实性、准确性如何保证肯待商榷。 完
15、善土地登记的具体意见和建议 （一）对补发证书业务的建议 明确补发证书的具体操作办法。 江苏省土地登记办法已经施行了十六年，其中的条款已与现行的相关土地登记条款不相适应，也缺乏对现行的土地登记业务的指导性和可操作性。因此建设修订江苏省土地登记办法 ，明确补发证书的具体操作办法。 对注销土地登记实务中的意见和建议 1、明确登记机关。建议修订的江苏省土地登记办法中明确注销土地登记应当报县级以上人民政府审批。 2、统一注销公告期限。对注销公告的期限予以明确，使基层的土地登记工作人员在实际工作中有章可循，给予用地户一个明确的解释和答疑。 3 关于遗失公告在指定媒体是否建议在对应国土网站上公告。 （三）对
16、办理共有土地使用权登记的几点建议 1、 物权法中对业主的建筑物区分所有权和共有情况都作了明确规定，因此，对共有土地使用权如何登记也要相应的明确。建议在修订江苏省土地登记办法中，对共有土地使用权如何认定及如何计算、分摊、登记进行明确的规定。只有明确了操作程序，才能使土地登记具有可操作性，从而减少土地登记失误，减少土地权属纠纷。 2、规范共有土地使用权登记的办理程序。对于在实务操作中因开发商修改规划、政府分期出让土地、小区分期开发等原因而使共有土地使用权处于动态变化中的土地登记，建议上级主管部门能就相关问题给予业务上的指导和建议，同级国土部门做好衔接，以便于基层土地管理部门的登记人员更好地规范操作
17、。 （四）对办理出让国有建设用地使用权变更登记的建议 建议修订江苏省土地登记办法 ，增加相关条款，明确规定以出让方式取得的国有土地使用权转让，必须符合法律、行政法规的规定和土地使用权出让合同约定的条件。对不符合条件的不得转让或转让时经县级以上人民政府的批准后方可办理变更登记。这样可以让基层的工作人员按依据操作而不至于按个人的理解去办理。 （五）对由申请人提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标的问题的建议 因为地籍调查表涉及到四邻签字认可，为保证地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标的真实性、可靠性和准确性，建议在目前土地登记代理机构还未普及，土地登记代理制度还未成熟的情况下仍然由国土部门来完成。 参考文献： 1 向明.不动产登记费用制度研究J. 法治研究. 2010(09) 2 向明.论我国不动产登记机关的合理选择J. 甘肃社会科学. 2010(04) 3 黄刚收.土地登记若干问题思考J. 中国土地. 2010(06) 4 崔俊贵.不动产物权登记错误的赔偿责任及赔偿的实施J. 郑州大学学报(哲学社会科学版). 2010(03)
