1、环境资源产权有效性的制度分析作者简介：黄万华（1975-） ，男，湖北大悟人，武汉工程大学管理学院副教授，经济学博士，研究方向：公共经济学与环境资源经济；刘渝（1981-） ，女，武汉人，武汉工程大学管理学院副教授，管理学博士，研究方向：农业经济管理。 基金项目：教育部人文社科基金项目，项目编号：10YJC790178。 摘要：一般就产权的制度效率而言，私有产权优于公有产权，但这并不意味着公有产权就一定是低效的制度安排。环境资源的公共物品特征决定了多数环境资源需设定为公有产权，提高环境资源公有产权的配置效率，实现有效的环境治理，是构建资源节约、环境友好型社会面临的紧迫问题。通过对环境资源公有产
2、权在政府间多重委托代理关系及其行使展开制度分析，本文探讨了影响环境资源产权有效性的因素，并提出了保障环境资源公有产权有效性的对策建议。 关键词：委托代理；环境资源产权；制度分析 中图分类号：F0621 文献标识码：A 长期以来，我国环境资源开发、利用的低效既破坏了生态环境，也恶化了区域环境质量，如何寻找有效的环境治理对策，以构建资源节约、环境友好型社会，一直是中国经济社会发展过程的难题之一。根据产权经济学理论，产权安排是决定资源配置效率的决定因素。环境资源稀缺程度的不断提高，以及由此产生的环境资源的分配与利用问题，需要利用产权理论去解决这些现实问题。因此，对环境资源开发、利用效率的研究无疑需要
3、对环境资源的产权安排展开探讨。由于受思想观念的束缚，我国往往将环境资源公有产权的研究视为“禁区” 。从已有的文献资料看，学界较少利用制度分析的方法对环境资源公有产权展开深入的研究。我国部分地方多年来对环境资源近乎掠夺式的开发，导致生态系统受到破坏、区域环境质量恶化的严峻现实，已说明单纯从技术、政策层面不足以有效遏制环境资源的破坏与浪费。这就需要重新审视我国的环境资源产权制度及其运行的制度环境，从制度层面寻找治理对策。 一般就产权制度效率而言，私有产权比公有产权更有效率，但这并不意味着公有产权就一定是低效的制度安排。只要与公有产权相配套的制度基础比较完备，公有产权的制度设计也可以达到高效率目标。
4、因此，公有产权是否有效取决于与之相配套的制度基础完备是否。产权制度安排与产权制度运作是两个不同的概念，法律体系仅界定产权的初始状态，但产权在经济运行中具体怎样运用，法律体系是不能预先设定的。本文公有产权的有效性不是指公有产权这种全民所有的法定占有形式的有效性，而是指公有产权的运作方式，或具体实行方式的效率与实现政策目标的程度。公有产权的有效性是依赖于一系列的制度条件，就环境资源产权而言，在不同的制度环境下，其公有产权的有效性是不同的。 一、我国环境资源产权的委托代理关系 （一）委托代理的相关理论 委托代理关系是随着生产大发展和规模化大生产的出现而产生的，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托
5、人在委托代理关系当中追求的是自己的财富最大化，而代理人追求的是自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间等个人利益的最大化，这必然导致两者的利益互相冲突。在没有有效的激励约束机制安排下，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。委托代理理论试图通过建立经济模型，主要解决这样一类问题1：委托人想使代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择了什么样的行动，能观测到的只是由代理人的行动与其他的外生的随机因素共同决定的一些变量，因而充其量只是代理人行动的不完信息。委托人的问题是如何根据这些观测到的信息来奖惩代理人，以激励其选择对委托人最有利的行动。因此，只要存在信息不对称，不管是经济领
6、域，还是社会领域，都普遍存在委托代理问题。在利益相冲突和信息不对称的条件下，委托代理理论的中心任务是研究委托人如何设计最优契约激励代理人。由于我国环境资源公有产权是由政府来行使的，是通过不同层级政府之间授权实现的，可以运用委托代理理论分析我国环境资源公有产权的运行效率。 （二）环境资源产权的委托代理关系 所有权安排是产权制度安排的核心，环境资源的公共物品特征与正的外部效应，决定了在产权归属上将环境资源界定为公有产权是较合理的。我国宪法规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地滩涂除外” ，我国的各种矿藏和水
7、流全部属于国家所有，而森林、草原等其他资源则不完全是国家所有，也有一部分存在集体所有， “在对资源性资产管理上，我国实行的是国家所有的基本模式，即国家作为出资者，在经营单位中按照明晰的产权关系依法取得经营权、收益权、处置权等，按照市场经济的市场运行规律经营其资产”2。 我国环境资源公有产权的国家管理模式，决定了我国公有产权的环境资源的管理、开发、利用中存在多层委托代理关系。 “对社会来说，社会与国家之间的委托是一种法定和全权委托， 国家所有权和社会或全民所有权基本上是等价的， 国家是一个产权代理机构”3。我国的自然资源属于全民所有，由国家代为管理，但国家是个抽象的主体，自然资源的国家管理实际是
8、由国务院的政府职能部门管理。国务院职能部门与地方各级政府职能部门之间的对口垂直管理关系，使国务院将有关自然资源管理权分解，委托中央政府各职能部门和各级地方政府管理自然资源，中央政府各部门和各级地方政府不可能完全控制和直接管理这些自然资源，必须将一些管理权限委托给下级政府来对自然资源进行直接管理。各级政府通过授权给相应的国有资源资产管理公司，由其代为管理。通过纵向上各级政府之间对自然资源管理权的层层委托代理，与横向上地方政府对自然资源管理权的“分摊” ，导致表面上自然资源有明确的产权主体，但实质上国有产权被虚置或弱化了；表面上人人都拥有自然资源的所有权，实际上人人都不拥有其所有权。因此，自然资源
9、所有权的层层委托代理行使，造成我国自然资源的所有权被层层分割为各级政府所拥有。 二、我国环境资源产权有效性的制度分析 我国环境资源公有产权的有效性既取决于这种多层委托代理机制的效率，也与公有产权运行的相关制度环境有关。由于信息的不对称导致初始委托人的目标与最终代理人的目标不一致，整个代理链条存在高昂的代理成本，以及底层委托代理关系的设租与寻租等腐败。政府间委托代理链条越长、信息不对称越严重，中央政府与基层政府目标差异越大。就作为委托人与代理人双重角色的各级政府部门而言，其目标并不一定是整个社会福利极大化，地方政府可能会追求并实现其自身的目标，层级越低的政府越有可能倾向实现自身的目标或利益，而不
10、是全社会福利极大化的目标。 根据社会契约论的观点，委托代理关系实质就是一种契约关系，社会大众与政府之间的委托代理关系是一种政治契约关系。如果要求自然资源公有产权运行有效，作为初始委托人的社会大众必须是可以作为契约的一方来谈判、签约， 行使契约规定的权利， 履行契约规定的义务。但是，作为一个整体的全体民众，尽管是环境资源在法律上的最终所有者， 同时也是环境资源公有产权运行代理链条中的初始委托人，由于较高的组织成本与“搭便车”动机的存在，社会民众无法组织起来与其初始代理人谈判、订立契约。即使作为一个整体的社会民众可以推选自己的一个代表，但也无法将社会大众的个人偏好汇总为社会偏好，而且这一汇总的社会
11、偏好也无法准确表达。所以，初始委托人不可能获取环境资源公有产权的剩余索取权，社会大众也就没有动力去监督环境资源的开发与利用。 就社会公众与政府之间形成的第一层委托代理关系而言，作为初始委托人的代理人，政府具有不可替代性和垄断性，社会公众无法退出与作为代理人的政府之间的委托关系，也不可能对代理人构成有效的“选择威胁” 。由于政府较少受到作为代理人制约，委托人的目标实现有可能受到偏离。我国的自然资源由国家代为经营、管理过程中形成多层级的委托代理关系，是一种政府间的行政上下级关系，委托人和代理人都因为上下级的行政隶属关系而无法相互选择进入或退出，致使每一层委托代理关系都会产生机会主义行为，相互间不能
12、形成对对方的稳定行为预期；每一级代理人会利用其行政身份， 努力追求其政府自身收益的最大化， 并不能满足委托人的剩余索取权的实现；每一级委托人对其代理人的激励与约束主要是从“政绩”角度要求， 而不是从实现环境资源的生态效应与社会福利最大化方面的考虑。 另外，公有产权发挥作用的制度基础建设滞后，自然资源公有产权的全民所有演变为实际政府拥有所有权，进而导致环境资源开发利用效率低下。很多自然资源的开发片面追求经济效益，而忽略了自然资源的生态效益与社会效益。 “自然资源继续沿用传统的谁开发、谁所有、谁受益的管理模式，形成了无偿、低价、无序开发利用的状况，国家的所有者权益得不到充分的保障，造成国有自然资源
13、的低效率利用和国有资源资产流失严重”4。所以， “环境资源公有产权隐喻政府对环境资源产权的转让、使用实行政府管制的必要”5。与市场机制相比，政府管制有效的假设前提是政府可以解决信息不对称问题，并且管制成本较低。但是，政府不能拥有自身利益，否则会出现管制失灵。由于这些假定在现实中并不完全成立，致使政府管制并不总是有效的；政府对行使环境资源公有产权的管制也会出现腐败，从而导致环境资源公有产权运行出现低效或失灵。我国一些地方政府低价转让资源的开采使用权，资源的开采使用权价格中并没有包括生态环境修复成本，这种资源使用权的低价转让反映的是官商勾结、利益输送与转让等各种腐败现象6。环境资源使用权的低价转让
14、使资源开采获取的收益归企业所有，而环境破坏、水土流失、环境污染等生态环境成本与损失由整个社会承担，导致环境资源的使用与收益不对称、利益与责任不对称。所以，我国自然资源公有产权是在现有的制度环境下低效的。 三、保障环境资源产权有效的制度构建 我国环境资源公有产权的失效，除了与其自身的产权结构有关、产权市场发育不完善外，公有产权委托代理运行的制度基础不完善，也是影响公有产权有效性的重要因素。为改善我国环境资源产权制度的运行效率，以促进环境资源有效开发、合理利用、保护环境资源，在相关制度建设方面需要通过顶层设计，完善我国环境资源公有产权委托代理行使的制度基础。在宏观制度环境方面，通过在各层级政府间多
15、重委托代理来行使环境资源公有产权，能否保护环境、实现社会福利极大化，除了需要减少或消除各层级政府间代理成本，设计委托人与代理人目标相一致的责任与风险共担、激励与约束相容的机制外，主要依赖于宪政、投票机制与退出机制等制度条件。 （一）宪政秩序 从某种意义上说，环境资源公有产权的失效就是约束政府规则的失效。要保证环境资源公有产权的有效性，需要通过制度途径制约政府在环境资源公有产权的委托代理代使过程中的自利行为。如果没有宪政，政府的行政权不受制约，行政权既可以剥夺私人产权，也可将很容易侵吞公有产权，甚至将公有产权转变为部分人所有的危险。宪政要求限制政府的权力，界定政府权力边界，防止政府利用行政权力为
16、政府或私人牟利。在产权领域，宪政秩序的缺乏最严重的可能后果是私有产权不受保护，政府随意将私有产权转为公有产权；甚至在公有产权的外衣下，公有产权最后演变为特权阶层所有，形成强政府弱社会的格局。所以，建构宪政秩序是保障我国环境资源公有产权制度有效运行不可缺乏的重要制度条件。 （二）投票机制 投票机制是社会大众通过用手投票表达民意，要求政府官员的任命与晋升受到民意的约束，对政府及官员的行为实施监督，用民众的权利制约政府的行政权力，塑造对下而不是对上的责任机制。环境资源公有产权制度是通过政府间的委托代理来实施的，政府间委托代理的实施机制能否有效，能否真正实现生态效益，实现社会福利极大化的目标，在很大程
17、度上取决于政府行为多大程度上受到民众权利的制约，官员对下负责的责任机制健全与否。政府的行为目标并不总是与社会所期冀的目标相一致，投票机制是影响二者能否一致的重要因素。投票机制不完善导致的权利表达机制与权利制约机制低效，最终会出现社会福利最大化的目标被统治者租金最大化的目标所取代。环境资源公共物品与正的外部效应特点决定了我国的自然资源实现全民所有的公有产权制度，而这种公有产权制度是由政府间多层次的委托代理来实施的。因此，我国自然资源的能否高效开发与利用，维护生态环境效益，实现社会福利极大化的目标，通过健全投票机制，建立政府对下负责的责任机制与对政府权力的有效制约机制等，无疑也是一个重要的影响因素
18、。 （三）退出机制 退出机制是居民通过根据所在地政府提供的公共服务质量与税负等因素，自由迁徙选择居住地。通过退出机制使地方政府之间产生竞争，对政府施以竞争压力。所以，退出机制的实质是“用脚投票” 。自然资源公有产权制度在具体的运行过程中，如果某一区域环境破坏、环境质量下降，居民可以迁出来促使地方政府以生态环境效益为重，减少环境资源公有产权的委托代理行使过程中的机会主义与利己动机。西方发达国家国家实行的退出机制，形成了对地方政府的竞争压力，从而促使地方政府对选民负责、保护生态，为选民提供优良的环境质量，充分说明退出机制对保障环境资源公有产权制度有效的作用。除此之外，完善的法制也是影响环境资源公有产权制度，通过委托代理有效运行的重要因素。参考文献： 1张维迎.博弈论与信息经济学M.上海：人海三联出版社，2005：239. 2王克强等.资源与环境经济学M.上海：上海财经大学出版社，2007：50. 3吴幼喜.公有产权双重委托-代理关系及其实现J.厦门大学学报（哲社版） ，1995（4）. 4姜仁良.我国自然资源产权制度的改革路径J.开放导报，2010（10）. 5H科尔.污染与财产权：环境保护的所有权制度比较M.严福厚，译.北京：北京大学出版社，2009：32. 6蔡绍洪，陈胜男.低碳经济约束与西部地区资源型产业发展J.商业研究，2012（5）：140-145. （责任编辑：关立新）
