1、环境公益诉讼原告主体及发生机制分析摘 要 环境公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，首先需要解决的问题是：到底谁能作为原告提起诉讼？无论在实践中还是理论上，争议最大的就是原告主体资格的问题，环境公益诉讼制度的特殊性决定了其诉讼主体具有广泛性。各不同性质的主体，在相关理论和国内外的司法实践中也各有所别，现实情况下，应当分析环境公益诉讼的发生机理，结合主体的情况和当前面临的问题的同时，分别提出各自的解决方案显得尤为重要。 关键词 环境公益诉讼 诉讼主体 公民 作者简介：陈志杰，华中师范大学法学院法律硕士，研究方向：民事诉讼法；蔡小林，湖北乾泰律师事务所律师，合伙人，党支部书记。 中图分类号：D925 文
2、献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-052-02 一、对新民诉法第五十五条的理解 我国新民事诉讼法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条文规定在新民事诉讼法第五章“诉讼参加人”第一节“当事人”之中，重点解决民事公益诉讼原告主体资格问题，其含义包含两个方面的内容：公益诉讼的案件范围，和公益诉讼原告资格。当事人提起民事公益诉讼必须符合这两个条件。 （一）案件范围 该条文中只是列举了“污染环境” 、 “侵害众多消费者合法权益”这两类相对典型，并且是最需要解决的案件，而“损害社会公共利益的
3、行为”既是兜底条款，同时也是对案件范围的限制。就“污染环境”来看，该规定主要有两层意思：其一，只有污染环境的行为损害公共利益时，才可以基于维护社会公共利益提起诉讼。如果只是涉及某些个体或者私人利益的，则不属于本条公益诉讼的范围，而可能属于一般民事诉讼或者刑事诉讼了。其二，可以提起民事公益诉讼案件包括但不限于“污染环境”这类在条文中明确指出的案件，其他损害社会公共利益的行为同样可以纳入公益诉讼的范围。 （二）民事公益诉讼的起诉主体 本条文规定在诉讼参加人的当事人中，明确了民事公益诉讼的起诉主体是具有法定性的，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼。其中包括“机关”和“有关组织” ，
4、并且这两类主体只有经法律规定才可以提起公益诉讼。 鉴于民事诉讼法并没有明确具体的规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，我们可以认为，这实际上将公益诉讼的主体问题指向其他单行法律。所以，民事公益诉讼的主体我们只能寄希望于各单行法规的具体规定了。比如海洋环境保护法的涉及到公益诉讼主体的第90 条第 2 款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门” 。 二、环境公益诉讼的原告主体分析 公益诉讼应当认为是与自己没有直接的利害关系，即诉讼针对的行为损害的是社会公共利益而没有直接损害原告的利益 。这更能表明公益诉讼的最重要的一个特点：公共利益被侵犯而原告却并非直接受害人。实际上，在各类诉讼中，原
5、告除了公诉机关检察院之外，绝大多数都应当是直接受害人，公益诉讼则不然，这就是公益诉讼的特殊所在。 （一）公民 虽然我国诉讼法对当事人资格进行严格限制，但可以认为，作为纳税人的公民有资格提起针对政府或破坏环境者的诉讼。从环境污染的公害性来看，环境污染实施者理所当然应作为被告，但是并无直接利害关系的公民是否可以作为原告呢？应当认为没有直接利害关系的给公民可以成为环境公益诉讼的原告。这是公益诉讼的性质所决定的，环境污染的不确定性、严重性和广泛性尤为突出，这就要求不能因为没有直接的利害关系人就在法律上让污染者钻了空子，这会导致法律在一定空间上的失灵，当然是为人们所不愿看到的。 公民成为我国环境诉讼的主
6、体有其充分的理由：首先，公益诉讼是人民当家作主，管理国家事务的体现之一。法治就是民治。我国也宪法明确规定国家的权力属于人民。人民应当保留在特定条件下直接管理国家事务的权力。提起公益诉讼给予公民在国家利益和社会公共利益受到损害，直接行使管理事务的权力。其次，公民是公共利益的最终受益者，他们能从自身利益出发保护公共利益。环境是具有公共性的，任何公民都是环境的享有者和保护者，一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地可能受到侵害或威胁。在这种情况下，公民可以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到环境保护的行列中来。 （二）其他机关单位和组织 在我国，机关主要是指
7、拥有一定的国家权力并专司国家管理职能的组织。政府及其有关职能部门成为环境民事诉讼的主体是必要的。因为政府及政府环境管理和环境资源职能部门是国家环境资源和环境利益的代表，为了保护国家的环境资源和环境利益，在采取行政措施外，也有采取司法保护措施的必要甚至是义务。行政机关，特别是管理环境的行政机关，有专业的技术人员，有丰富的管理环境的经验，有其适合提起公益诉讼的优势。 另外，其他有关部门甚至事业单位完全可能成为环境民事诉讼主体。当今社会，随着环境纠纷日益增多，因环境污染和破坏遭受财产损失的单位和其他组织并不少见，通过民事诉讼维护自己合法权益的案件呈上升趋势。即使日后建立环境诉讼，个人提起诉讼也会面临
8、许多困难，所以作为国家机关和事业单位的诉讼力量应当一直都得到重视。而同时，政府部门拥有专业人士和其他资源，可以支持诉讼和负担诉讼成本。所以，赋予地方政府和有关部门环境民事诉讼主体地位是改变这种困境的良方，也是法律和现实的需求。 组织特别是非政府组织作为环境公益诉讼的原告主体一直是理论界和实践中引人关注的议题。以环保组织为例：环保组织本身是独立于政府的，带有公益性质，并具有专业优势和群众优势的组织。其成为环境公益诉讼主体有着相当重要意义。 在司法实践中，以上各主体作为环境污染公益诉讼的原告主体进行的诉讼都有过成功的案例。如 2008 年 7 月，广州石榴岗河污染公益诉讼案，海珠区检察院向广州海事
9、法院起诉新中兴洗水厂厂主陈某违法排污，造成水域污染，要求赔偿环境污染损失和费用获得成功。2007 年 12 月贵阳市“两湖一库”管理局向贵阳市清镇市人民法院提起诉讼，诉请判令贵州天峰化工有限公司立即停止对贵阳市红枫湖及其上游河流羊昌河环境的侵害，并排除妨碍、消除危害；诉讼费用由被告承担。 这些成功的司法实践足以说明机关单位和组织作为环境公益诉讼的主体是科学可行的。 三、实践中的困境与解决途径 多年以来，在司法实践中，一些国家机关、社会公益组织及公民以维护社会公共利益为目的，不断向人民法院提起诉讼，请求制止违法行为，但由于起诉者不是“与本案有直接利益关系的公民、法人和其他组织” ，不符合 200
10、7 年民事诉讼法第 108 条对原告主体资格的要求，有的被直接驳回。2007 年以来，在有关政策指引和人大代表、政协委员的倡议下，少数法院开始尝试受理由人民检察院、行政机关、社会团体提起部分民事公益诉讼案件，对公益诉讼进行了探索，但由于受到法律相关原告资格这一“瓶颈”的限制而不能大胆开展。由于缺乏明确的法律依据，人民法院受理对此类案件的合法性一直存在质疑。 公益诉讼的核心问题是原告资格的问题，确定公益诉讼的起诉条件，明确哪些主体有资格提起公益诉讼必须有立法在先。但即使新民事诉讼法出台的规定，也看起来似乎并没有明确到底谁能成为公益诉讼的原告。这样的一个规定更多的是一个宣示性的和象征性的。司法实践
11、中环境公益诉讼还是可能遇到各种阻碍。 这就要求我们换种思路，找到一个较好的突破口，让真正的环境公益诉讼常见于我们的司法实践中。从以往的经验和最近的社会法律事件中，我们可以发现“参与式诉讼” 这一模式被广泛运用在社会影响较大的诉讼案件当中。从深层次上看，在社会机制失灵的空间内，我们每个人都可能或者已经成为“受害者” ，而我们环境污染这种情况很可能就出在这种失灵的社会机制之中。这就为“参与式诉讼”提供了很好的条件，我们不难发现它的一个运作模式：从个案的发生，个案信息的社会传播，引起公众的关注和讨论，而后制度问题的发现，再经过公众的参与，公权力机关的介入，最后的结果是个案的解决。 这种模式完全可以运
12、用在诉讼过程中，特别是像环境污染这种公害性较大的案件，不论是公民个人还是社会团体和组织提起环境污染公益诉讼，都可以运用这种方法，以弥补法律对诉讼主体规范的不足，并能在很大程度上减轻司法实践中环境公益诉讼原告主体行使诉权的阻碍。 这种诉讼模式虽然在理论上并不成熟，但是，在实践中被广泛运用，这与当前我国社会出在转型期这一大环境是相关的。从具体方面来看，这种模式有其存在和发展的社会基础和时代背景。首先，社会成员素质的提高，公民意识的增强，维权的人越来越多，人们更懂得理性的运用法律手段解决问题；其次，网络科技的发展，这是当今信息化的基础，各种信息的快速有效传播离不开网络科技；再次，舆论的自由得到很大发
13、展，个人或者媒体可以在网络上提出自己遇到的一些涉及公益的法律问题，并且会发表自己的看法和主张。当然，我们必须承认，处在社会转型期的也将是问题集中出现的时期，环境污染的出现越来越多的引起人们的关注是不争的事实。面对法律规定的由于不是“直接利害相关人” ，从而导致环境公益诉讼案件直接被挡在法院门之外，这样难以抗拒的驳回理由，最好的办法就是运用“参与式诉讼”的手段，以很好的实现诉求，维护社会公共利益。 当然，我们不可完全依赖这种模式解决所有的环境公益诉讼案件，实际上，最重要的是在法律上，每个公民或者社会组织及单位都有权坐在在环境公益诉讼的原告席上，所以，在立法和司法中，还是应当肯定环境公益诉讼主体的
14、广泛性。 注释： 梁慧星.关于公益诉讼/吴汉东主编.私法研究创刊号.中国政法大学出版社.2002 年版. 蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题.昆明理工大学报（社会科学版）.2009（9）. 安子明.参与式诉讼发生的社会机理与政治架构.法律科学.2012（5）. 参考文献： 1廖中洪.对我国确立公益诉讼制度的质疑.法学评论.2012（1）. 2赵星.环境犯罪的行政从属性之批判.法学评论.2012（5）. 3吕忠梅.环境诉讼初探有没有环境诉讼法？/环境资源法论丛.法律出版社.2003 年版. 4钭晓东.论环境法律责任机制的重整.法学评论.2012（1）. 5方堃，万美.海洋污染实践中肇事企业的信息公开义务与责任对蓬莱 19-3 油田漏油案的法规范分析.法学评论.2012（1）. 6王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议.国家检察官学院学报.2010（3）.
