1、检察机关破除“唯刑事论”的对策思考摘 要 回顾检察机关发展的历史，一种思想与检察机关形影不离，这就是“唯刑事论” ，它严重制约了民事检察的健康发展。尽管去年民事诉讼法得到了框架性的变革，破除了民事检察科学发展的体制障碍，但是如果不破除“唯刑事论” ，那么修法的成果很可能被这种思想残余侵蚀。在新法实施的开局之年，有必要仔细梳理这种思想产生的缘由以及这种思想使检察机关付出的巨大代价，尽快寻找到破解这种思想的对策应当是当务之急。 关键词 民事检察 唯刑事论 法律监督 作者简介：远桂宝，南通市开发区人民检察院案管科，助理检察员。中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2
2、013）08-131-02 所谓“唯刑事论” ，是对上世纪五十年底后期以来的检察工作指导思想和工作实践的概括，也可以叫做唯专政论 ，按照这种观点检察机关的活动应局限在刑事案件活动范围之内，而不应该插手其他类型的案件。这种观点实质上将检察机关全面法律监督的宪法定位限制在刑事领域，变“全面法律监督”为“片面法律监督” ，是错误的。从新中国成立的立法到 1954 年的宪法和人民检察院组织法都规定了检察机关全面法律监督的职能。尽管这种思想是错误的，并且在历史上使检察机关付出了沉重的代价，但是由于思想的惯性，今天的检察系统内部依然存在这种残余思想，致使检察监督出现了“一条腿长，一条腿短”的监督畸形现象，
3、严重制约了检察机关全面法律监督作用的发挥。 一、唯刑事论产生的实践和思想基础 新中国成立后，反革命严重威胁着刚刚建立的政权，政权根基很不稳固，镇压反革命成了当时的头等大事。检察机关从一成立就被认为是维护人民民主专政的工具，加上解放战争刚结束，百废待兴，检察机构还不健全，人员也不到位，尽管这时的法律已经赋予了检察机关提起和参加民事诉讼的职权，但是革命与反革命的较量在建国初相当一段时间内仍然是社会主要矛盾，检察机关因此一直忙于刑事案件，对民事法律的监督被忽略了，这就是“唯刑事论”思想产生的实践基础。建国后为正确处理人民内部矛盾，建设政党、阶层和民族等社会各方面之间的和谐关系，毛泽东同志提出了两类矛
4、盾，即敌我矛盾和人民内部矛盾，对敌我矛盾主张用刑事手段镇压，对人民内部矛盾主张用民主的方法解决，对敌我矛盾的处理优于对人民内部矛盾的处理，作为人民内部矛盾的民事经济纠纷被忽视了。由于检察机关是人民民主专政的武器，其矛头只能指向敌我矛盾，民事经济纠纷被认为是人民内部矛盾，检察机关干涉民事经济纠纷，被认为是“矛头对内” ，就是对人民实行专政，这种“左”倾思想为“唯刑事论”产生奠定了思想基础。 二、唯刑事论使检察机关付出的代价 （一）法律监督变成禁区，否定了检察制度 在 50 年代末期以“矛头对内”为代表的“左”倾思潮愈演愈烈，后来并被林彪、 “四人帮”等反革命集团利用，侦查监督被认为是“束缚专政手
5、脚” 、劳改监督被认为是“阶级投降主义” ，一般监督被认为是“凌驾在党政之上” ，检察机关参加民事诉讼更是无从谈起，整个法律监督陷入舆论的批判之中，法律监督成为禁区，最终否定了法律监督，取消了检察机关的根本职能，使检察机关失去了存在的价值。林彪、 “四人帮”就是在这个基础上彻底破坏检察机关的。1975 年的宪法第二十五条第二款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。 ”从而以根本法的形式废除了检察制度。 （二）失去参加民事诉讼的机会 大陆法系国家与英美法系国家都存在民事检察制度，纵观各个国家的民事检察制度，虽然在内容上会有很多不同，但也蕴含着一些共同的规律，检察机关诉讼中的身份当事人化就是其
6、中之一 。所谓检察机关身份当事人化是指在民事诉讼中赋予检察机关当事人的地位，以便于其提起诉讼或者参与诉讼。检察机关参加民事诉讼是法律监督的一种有效形式，不仅可以监督审判活动，促进审判公正，而且可以监督当事人的诉讼活动，防止虚假诉讼的产生，真正起到促进法律统一正确实施的作用。检察机关参加民事诉讼在建国初期就存在，1949 年 12 月颁布的中央人民政府最高人民检察署试行组织条例第 3 条规定：“5.对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。 ”随后颁布的法律也作了类似的规定，但是在后来的“唯刑事论”思想的影响下，这项业务基本没有开展起来，接下来的就是“文化大
7、革命” ，公检法被砸烂。1978 年党中央决定恢复法制建设，其中民诉法的制定就在其中之列。民诉法起草小组在 1979 年 12 月拟定的民诉法草案（初稿） 第 12 条写进了检察院提起和参与民事诉讼的规定。草案在前五稿征求包括法院系统在内的有关部门意见时，都主张保留检察机关提起和参与民事诉讼的规定，唯独在第六稿征求检察系统的意见时，其主要取消检察机关提起或参与民事诉讼的规定，理由是检察机关的主要任务是处理刑事案件，且缺少参加民事诉讼的经验。显然，在“唯刑事伦”思想的指导下，检察机关与参加民事诉讼失之交臂。 三、唯刑事论的破解 当前破解“唯刑事论” ，推动检察机关从“重刑轻民”的片面法律监督向全
8、面法律监督转变，需要从以下方面着手： （一）提高民事检察部门在检察机关的地位 一个内设机构在检察机关有没有地位，有两个方面的因素决定：一是本部门的行政级别或者说部门一把手的级别和地位；二是该部门人员的发展空间，说句通俗话就是该部门“出不出干部” 。从目前的情况看，民事检察部门的科长、处长、厅长的行政级别或者部门本身的级别与检察机关的其他内设部门相比并不占优势；民事检察部门的干警职业发展空间有限，特别是在一些基层检察院民事检察部门成了名符其实的“二线部门” ，之所以成为“二线部门” ，领导层认为民事检察部门工作很清闲，工作不重要，民事检察部门的“一把手”鲜有成为“空降检察长”的、民事检察干警晋升
9、困难就很容易理解了，这与侦查、侦监和公诉等部门形成明显的差距，这些都说明民事检察部门在检察系统地位之低。检察机关为了突出侦查业务的重要性，将侦查部门设为同级政府的“二级局” ，也就是比同级政府的局低半个级别，比检察系统其它内设部门高半个级别。这种通过提高行政级别提高部门地位的做法完全值得民事检察部门借鉴。为了尽快摆脱“唯刑事论”的束缚，当务之急是提高民事检察部门的行政级别，将其设为同级政府的“二级局” ，同时将民事检察部门“一把手”列为检察院的党组成员，以增强民事检察部门在重大问题上的发言权，以抵消“唯刑事论”带给民事检察的负面影响；同时要改变当前民事检察部门培养不出检察长的格局，使那些符合政
10、治、品德和专业标准的民检部门“一把手”有成长为检察长的机会，努力改变刑事检察和侦查部门独揽检察领导层的不正常局面。 （二）提高民事检察在检察业务考核中的比重 业务考核是成绩评比的重要方式，尽管业务考核饱受理论界和检察实务界的诟病，但是目前除了业务考核，还没有其他更有效和可行的办法来评比成绩。笔者认为存在问题的并不是业务考核本身，而是考核标准和权重问题，通过科学制定考核标准和权重才是解决问题的关键。一项检察业务在考核中的比重反映了这项业务的重要性和影响力。由于考核成绩和政绩挂钩，一个合乎逻辑的结论就是业务占比越高越会引起领导层的重视，越能够得到更多的人力、物力和财力的支持，这项业务越能作出成绩；
11、反之占比越小越不容易引起领导层的重视，越不容易得到人力、物力和财力的支持，这项业务就越不容易作出成绩。这就是考核的“指挥棒”导向作用。当前民事检察业务在考核中占比较低，亟需要提高到与刑事检察业务同等的比重，否则，只能加速民事检察业务边缘化的步伐，加剧检察系统领导层的重刑事检察业务、轻民事检察业务的“唯刑事论”思想残余的蔓延，使得检察系统内的“唯刑事论”思想积重难返。提高民事检察业务在考核中的比重完全符合理论和现实，检察监督历来都是全面的法律监督，从宪法到人民检察院组织法都给予检察机关全面法律监督的职能定位，包括对刑法、民法和行政法等三大实体法的监督。显然从理论上看，对民事、行政法律实施的监督都
12、应当是检察机关的中心任务之一，理应同刑事检察等同视之，但是由于我国行政法先天不足再加上后天营养不良很不健全，行政诉讼在一些地方已经“绝迹” ，行政检察监督由于客体的缺失不能充分开展，降低其业务考核的占比便很容易理解。但是我国的民事法律相对发达，民事诉讼数量庞大，更是刑事诉讼无法相比的，显然提高其在业务考核中的比重具有无可争议的正当性。 （三）民事检察部门要努力提高工作绩效 尽快使检察机关摆脱“唯刑事论”思想残余的束缚，离不开民事检察部门人员的自身努力，真正肩负起促进民事法律统一正确实施的重任。长期以来，由于民事检察立法、队伍建设、理论研究和机构建设等因素严重滞后，民事检察监督作出的成绩与肩负的
13、使命还不相匹配，民事检察监督对民事审判的监督制约非常有限，还没有真正形成影响力，这又加剧了“唯刑事论”思想在检察系统的蔓延。从近几年来相关数据来看，民事抗诉案件总量偏少，占法院民事再审案件的比例更是偏低，这充分说明民事检察监督在促进民事审判公正方面发挥作用非常有限。例如，2011 年检察机关对认为确有错误的民事行政裁判提出抗诉 10332 件，该年度法院提出民事再审 38609 件，占比显然低于 26.7%；2010 年检察机关对认为确有错误的民事行政判决提出抗诉 12139 件，该年度法院再审案件 41331 件，占比显然低于 29.4%；2009 年检察机关对认为确有错误的民事行政判决提出
14、抗诉 11556 件，该年度法院再审案件 38070 件，占比显然低于 30.3%；2008 年检察机关对认为确有错误的民事行政判决提出抗诉 11459 件，该年度法院再审案件 35704 件，占比显然低于 32.1% 。这些都说明民事检察监督作为唯一法定的专业外部监督方式在促进民事审判公正方面还没有发挥应有的作用。当前，民事检察部门要真正发挥应有的作用，需要双管齐下：一是加强民事检察队伍建设，一方面尽快从法院民事审判部门引进人才，另一方面加快对现有人员的培训，切实提高民事检察部门干警理论和业务水平，尽快适应后 WTO 时代民事经济审判活动专业化和复杂化形势；二是推动资源向民事检察部门倾斜，强
15、化对民事检察业务人财物的保障。 四、结语 任何理念都不是一朝一夕形成的，长期干扰检察机关民事检察工作发展甚至否定民事检察工作正当性的“唯刑事论”思想也不例外，同样“唯刑事论”理念的破除也是一个渐进和艰难的过程。如有学者所言：“在器物、制度、观念这三个层次上，观念层次的变革是最难的，因为它牵涉到一个文化的信仰系统、价值系统、社会习俗等最内层的素质，是一种文化的基本价值所在；而它也是最必要的，因为惟有这一层次的现代化才能真正从根本上促进一项现代制度的最终形成” 。破除“唯刑事论” ，从“重刑轻民”的片面法律监督过渡到全面法律监督，尽管过程很艰难，但是这种过程又是构建现代检察制度的必经程序，是摆脱不了的课题。 注释： 王桂五.中华人民共和国检察制度研究.北京：中国检察出版社.2008.274. 邵世星.民事检察规律的比较研究与启示.人民检察.2012（9）. http：/ 金耀基.从传统到现代.广州：广州文化出版社.1989.121.
