1、论高等教育质量保障体系建设的思考摘要：高等教育质量保障体系建设既是一个理论课题，也是一个实践课题，有许多现实困难，从提出问题入手，阐述了其内涵及构成，分析了存在的主要问题，提出的意见为：转变政府职能，由集权管理向宏观指导和监督转变；培育中介评估机构，建设多主体广泛参与的社会化评估体系；强化政府在质量保障体系建设中的主导作用；强化高校的主体作用；建立健全高等教育专门法，强化法律保障和指导作用。 关键词：高等教育；质量保障体系建设；思考 中图分类号：C40 文献标识码：A 作者简介：许青云（1954-） ，男，平顶山学院教授、党委书记，主要从事高等教育管理研究。 在我国，党的十八大报告和国家中长期
2、教育改革和发展纲要（2010-2020 年） 已将提高高等教育质量作为今后一个时期高等教育的中心任务，实现这一任务的基本途径和重要举措是健全高等教育质量保障体系。高等教育质量保障体系建设，既是一个理论课题，也是一个实践课题，有许多现实困难，许多问题需要研究解决，它不仅是我国政府、社会关注的重点问题之一，也是世界高等教育面临的重要问题，围绕教育质量问题开展各种质量保障活动是全球高等教育发展的趋势之一。 一、引言 从 1999 年开始，我国进入高等教育快速发展时期，到 2003 年，高等教育毛入学率已经达到 17%，进入高等教育大众化阶段。事实证明，发展速度和质量保障不易兼得。进入 21 世纪以来
3、，高等教育质量保障体系的理论研究和实践探索，已成为高等教育改革和发展进程中政府、社会和高校高度重视并广泛关注的热点问题之一。美国教育家皮特斯科特认为，高等教育在大众化阶段的扩张中，保障质量是其自身发展最为重要的问题之一。 2000 年，联合国教科文组织达喀尔纲领指出，逐渐提高教育质量，使全部受教育者都得到公认的、可衡量的学习成果。经济合作与发展组织（OECD）2006 年的报告提出，高等教育面临的一项全新任务就是，使高等教育不仅规模更大而且质量更好。2007 年，温家宝总理在第十届全国人大五次会议上指出，高等教育要以质量为核心。2011 年胡锦涛总书记在清华大学建校 100 周年庆祝大会上指出
4、，要把高等教育质量作为改革发展最核心、最紧迫的任务。2012 年，在北京召开了全国高等教育质量保障和评估机构协作大会。协作会是一个高等教育行业性的质量保障与评估机构社会组织，这次大会的召开标志着我国高等教育进入了数量扩张与质量保障的融合发展时期。 二、高等教育质量保障体系的内涵及构成 从理论上来讲，高等教育质量保障具有一定的概述性。它是依据一定的规范标准和程序对高等教育的质量进行控制、审核以及评估的管理过程。它保障的对象是高等教育质量，包括高等教育质量保障政策、态度、行动和程序。由于对高等教育质量的概念有多种说法，因此与高等教育有关的因素都纳入了质量保障体系，例如高等教育的招生（输入） 、教学
5、（过程）和就业（输出）都是质量保障的对象。1高等教育质量保障体系也可分为外部和内部质量保障体系。2外部质量保障体系是指除学校以外国际间、区域性、国家级、省级和一些非政府机构所做的保证高等教育质量的一切活动。内部质量保障体系是指学校自身作为质量保障主体机构对校内开展的评估活动，一般包含项目自评，院（系）评估等，主要目的是确保学校每个机构活动的质量，涉及教学、科研、管理和社会服务等环节。只有把高等教育质量保障体系的内部环节和外部环节结合起来，才能实现保障高等教育质量的目的。 高校内部质量保障体系的组成包括五个层面：（1）学校领导层。负责学校办学的顶层设计、办学思路、人才培养标准、管理制度和措施等；
6、（2）院（系）层面。院（系）既是学校教学的基本单位，又是质量保障体系监测和评价的实体；（3）教职员工层面。持续提高自身的教学和科研水平，保证教学质量；（4）学生层面。自身努力学习才能体现教学质量，并多方面、全过程地监督学校教学运行情况；（5）学校的教育质量保障常设机构。在主管教学工作的校长领导下，依靠教学督导组或教学指导委员会、院系、和学生构成三位一体的评价体系，监督学校的教学和管理工作，对招生（输入） 、教学（过程）和就业（输出）全程进行监督，确保教育质量。 高校内部质量保障体系的目的主要有两个方面：一是发现质量保障体系中存在的漏洞和缺点，引导高校进行改进，保证高等教育的质量；二是提供教育质
7、量优劣的依据，为受教育者作出正确的决策选择服务。最终目的是保证教育质量，提高教育质量，办好人民满意的教育。 外部质量保障体系包括以下四个层面：（1）行政部门。包括教育部、教育厅和各级教育行政部门，其职责是制定方针、政策来保障高等教育的质量并组织专家对高校开展评估；（2）社会评价机构（独立的第三方评价机构） 。按照有关程序和评价标准指标进行独立于政府和高校的客观公正的评估，对学校的教育质量作出科学判断；（3）新闻媒体、社会舆论等。以新闻媒体、社会舆论和民意测验来反映公众对学校教育质量优劣的看法和意见；（4）用人单位。对学校培养的毕业生质量做出反馈和建议。总之，要根据“培养办学定位和人才培养目标，
8、建立客观公正的评价标准。开展由政府、社会评价机构、社会舆论和用人单位多层次构成的教育质量评价活动。 ”3从目前构建高等教育质量保障体系的实践看，中国、泰国、马来西亚和印尼等多数亚太国家施行了单一主体的“集权评估模式”4。也就是说，由教育主管部门构成的宏观调控是保障教育质量内外体系中最强大的因素。因此，政府做好教育质量保障体系的职责变得很有必要。 高校外部质量保障体系的目的也有两个方面，一是提供教育质量好坏的依据，以保证用人单位做出正确的决策选择；二是发现质量保障体系中存在的漏洞和缺点，引导高校进行改进，保证高等教育的质量；高校外部质量保障体系的目的和内部质量保障体系的目的一样，仍是确保高等教育
9、质量，提高高等教育质量，办好人民满意的教育。 三、我国高等教育质量保障体系存在的主要问题 我国的高等教育评估始于 20 世纪 80 年代中期，形成了以政府为主导的评估模式，这种模式在一定时期推动了我国高等教育的改革和发展。然而，随着高等教育由精英化发展到大众化阶段，教育体制改革不断深入，市场经济不断发展，生源的国际竞争越来越激烈，知识经济时代对于人才需求的变化加速，政府为主导的评估模式局限性越来越明显，表现在： （一）我国高等教育体系庞杂，仅仅依靠政府进行评估任务繁重，效率低下，并且缺乏客观性和专业性。 （二）政府为主导的评估缺少监督，评估结果不透明。首先不能做到评估结果的客观、公正和公开，缺
10、少其他环节的监督，缺乏社会公信力；其次，高校在评估过程中被动消极，主体意识淡薄，不能激发高校参与评估的积极性，使教育教学质量提高得不到保证。 （三）内部质量保障体系主体作用发挥不充分。一是重理论教学质量监控，轻实践教学质量监控；二是重外部评价结果反馈，轻内部评价结果研究，弱化了内部教学质量评价的作用；三是重结论性评价，轻发展性评价；四是不能有效的激发师生参与评估的积极性，导致评估质量的有效性差。 （四）缺乏统一的质量评价标准体系。由于对高等教育质量的认识没有形成一致意见，因此，对如何构建高等教育质量保障体系也存在不同理解。与此同时，还存在对高等教育质量标准认识模糊，办学定位不合理，办学趋同等问
11、题。质量保障体系本身所具有的的目标激励、质量证明、过程调节、信息预警和结果反馈等功能得不到体现和发挥，无论是政府还是高校，都过多地注意评价结果，而对于有效发挥质量保障体系的功能，认识尚不到位。 （五）有关质量保障体系的法规不太完备。我国的教育法和高等教育法 ，只有关于高等教育质量评价的规定，没有高等教育质量保障体系建设的内容，更没有专门法规解释高等教育质量保障体系。正是由于有关质量保障体系的法规建设不完备，所开展的一些保障和促进高等教育质量的工作，显示出人为操作性和短期性强的痕迹，整体性、深入性和持续性不够，影响了我国高等教育质量保障体系的建设。 四、对我国高等教育质量保障体系建设的思考 政府
12、、高校和社会是高等教育质量保障体系建设的重要力量，因此，高等教育质量保障体系的建设，要靠政府、高校和社会共同努力。形成以政府外部质量保障为主导、高校内部保障为主体、社会质量保障为补充，内外结合，以外促内的高等教育质量保障体系。4 （一）进一步转变政府职能，由集权管理向宏观调控转变。随着高等教育大众化的快速发展，政府已不再是大学的唯一“消费者” 。办学主体和办学形式日益多样化，政府集权管理的模式越来越不适应这一形势的发展，在社会主义市场经济深入发展的条件下， “既做运动员，又当裁判员”是不合适的，无法做到高等教育质量评估的客观公正和透明，也不可能吸引社会积极投资高等教育行业，制约了社会参与高校质
13、量建设的积极性。转变政府职能，由集权管理转变为宏观调控，通过完善教育法规体系和评估手段来监督高等教育的发展质量，会更科学、更有效果。（二）培育社会评价机构，培育多方广泛参与的社会评价机构体系。从欧美国家的经验来看，独立于政府和高校的第三方社会评价机构能够较好的履行高等教育质量评价的职能。通过社会评价机构对高校开展监督和管理，也能很好的保护高校的办学自主权和学术空问。我国虽然也有一部分社会评价机构，但是由于政府在评价过程中居于主导地位，这些社会评价机构自身实力弱，素质低，因此，发挥的作用非常有限。通过立法，赋予社会评价机构有力的地位，培育社会评价机构健康成长，加强监督和管理，对完善我国高等教育质
14、量保障体系是一个十分现实的问题。此外，公司、社团和媒体等各种社会力量，从不同角度和方位参与高校教育质量评价，也是多元化高等教育质量保障评价体系的重要组成部分。 （三）强化政府在高等教育质量保障体系建设中的主导作用。首先要加快制定国家高等教育质量统一标准。制定统一标准是保障质量体系建设的基础。政府要根据时代发展的需要，在国家层面上建立高等教育质量的战略规划，明确高等教育质量统一标准。这种标准，应该涵盖高等教育的宏观布局，不同层次、不同学科的设置条件、发展定位、人才培养目标、人才规格、课程建设体系以及质量评价标准等，尤其是要建立健全不同层次高校生均办学条件标准并据此拨款，为教育质量提供合理公正的技
15、术保障。其次进一步完善外部质量监控体系。作为高等教育质量评价的重要组成部分，高校评估工作开展十几年以来来，尤其是2003 年首轮评估后，教学评估在促进高校规范教学管理、改进教学工作、提高教育质量方面，发挥了有力的作用，取得了明显效果，受到了社会的积极评价。因此，新形势下面对完善高等教育质量保障体系的任务，需要完善评估制度，除了坚持周期性的评估工作，也要积极改进评估工作。根据高等教育大众化发展阶段的新特点，特别是教育主管部门对高等教育实施分类发展和管理后，开展分类评估和指导，通过评估来引导高校科学定位，办出水平和特色。进一步改进评估方式和方法，强化信息技术在评估工作中的运用，构建起定期性评估、日
16、常教学基本状态数据发布与社会参与三方面相结合的评估机制，不断强化对评估组织的管理，减轻负担，促使学校将工作重点放在教学改革、提高教学质量等建设上来。逐渐开展专业评估和专项评估，整合现有评估项目，优化结构，提升评估质量和评估效率，促进外部评估质量监控体系的完善。 （四）强化高校在质量保障体系建设中的主体地位。高校是质量保障体系建设的主体，高校必须充分认识到质量保障体系建设的战略意义，要强化质量保障建设的主体意识和责任意识，牢牢抓住质量是学校的生命线不放松，以质量求生存，以特色求发展。一是在政府转变职能，高校扩大办学自主权的背景下，高校既要充分利用办学自主权扩大加快发展，也要注意提高自我约束意识和
17、能力，形成自主发展和自我约束的机制。这一机制的出发点和落脚点在质量保障体系的目的。高校要合理定位，科学谋划，根据社会发展的实际需要，调整专业布局，优化人才培养结构，提高办学水平和质量。二是高校在达到国家规定的一般质量标准上，要从自身实际出发，制定符合区域经济社会发展和自身定位的质量标准，应该包括师资标准、人才培养标准、专业设置标准、课程标准和质量评价标准等，以标准为依据，细化评价工作，合理设置内部质量评价机构，全面强化自我质量保障和监督评价工作，将学生评教、教学督导和同行评议有机结合起来，并将之制度化。三是要加大质量建设投入，包括政策投入，经费投入和设备投入，也包括人员投入、精力投入和感情投入
18、，为内部质量保障体系的建设创造有利条件。 （五）健全高等教育法规体系，强化法律的保障作用。目前我国和高校教学质量评估有关的法律是高等教育法和普通高等学校教育评估暂行规定 ，两部法规颁布于上世纪 90 年代。由于高等教育面临的社会形势发生巨大变化，已经不能适应高等教育的发展，因此，需要根据当前形势和世界高等教育发展的趋势，转变政府职能，强化高校在质量保障中的主体地位，明确社会评价机构的法律地位，制定多层面全方位的质量评价体系，促进高校实现人才培养和特色办学的目标，健全有关高等教育的法规体系，促进高等教育质量保障体系的科学、高效地发挥作用。 参考文献： 1张建新译.东南亚教育部长组织地区开放学习中心，东南亚国家开放教育质量保障指导方针M.昆明：云南人民出版社，2009：145 2国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）R.新华社，2010-7-29 3魏红，钟秉林.我国高校内部质量保障体系的现状分析与未来展望基于 96 所高校内部质量保障体系文本的研究J.高等工程教育研究，2009（6）：70-76 4季平. 求真务实，努力构建高等教育质量保障体系J.中国高等教育，2010（10）：11-14
