1、美国：从自由至上到安全第一“911”事件已经过去十二年。以抗击恐怖为名， 美国爱国者法案于 2001 年秋天应运而生。十二年来，它在各个领域内的影响逐渐明朗。2012 年秋，汇丰银行、渣打银行先后因涉嫌“为恐怖分子提供洗钱服务”而被金融监管部门罚款上亿美元。这一天价罚单的法律依据，正是这部法案。可以说，这部法案已经彻底改变了美国的整体法律体系，并正在将美国社会带入一个“以安全之名限制自由”的时代。 历史的转折点 “2001 年 9 月 11 日对世界贸易中心的毁灭，具有历史转折点的所有特征。 ”历史学家泰德戈茨尔这样写道。另一位评论家戈尔采尔写道：“2001 年 9 月 11 日世贸中心的倒塌
2、是历史上的一个转折点。突然之间所有的事情变得面目全非。1941 年珍珠港之袭、1929 年股市崩溃、1963 年肯尼迪总统被刺，甚至 1987 年的股市滑坡，都给人们带来了极大震惊。但是所有的这些创伤，都没有像这一次一样，触动了时代精神 。 ”对于美国人民来说， “911”事件给他们带来的，有对恐怖主义的恐惧和愤怒，还有对政府更强烈的信任和期望。人们渴望政府采取行动，尽一切力量增强国土安全，加强国防，甚至对恐怖分子采取报复，为此人们愿意付出代价比如，公民权利与自由的削减。在这种公共情绪的纵容和引导下， 美国爱国者法案的制定被提上了议程。 这一法案的全称是提供截获和阻止恐怖主义所需的合理手段，以
3、团结强国法案 （Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act，缩写为 USA PATRIOT Act） ，其后半部分恰是英语 PATRIOT（爱国者）一词。很显然，这一法案针对的是恐怖主义袭击。不过，这并不是“911”后第一个反恐立法。9 月 13 日， 2001 年反恐法案就迅速在参议院得以通过。这一法案的讨论过程仅仅用了 30 分钟。这一法案对于安装电话窃听装置、彻查恐怖主义融资、增加反恐科研经费等事项进行了规
4、定。仅仅在 30 分钟内，这些条款就在国会得以通过。 对此，并不是所有的人都表示乐观。参议员帕特里克利赫（Leahy）说道：“不幸的是，该法案没有经过听证会，我们没有经过各个委员会的充分讨论情报部门、军方、司法部门如果这些委员会能有机会看看这个法案，如果布什总统的政府司法部长、中情局局长、国防部部长能抽空看看这个法案，并且告诉我们他们的想法，我在投票时会感到舒服些。 ”事实上，虽然这部反恐法案没有立即引起媒体和公众的强烈反应，因为全国上下当时正在全力营救伤员、减少损失，然而并不是所有公众都对此保持沉默。比如美国民权联盟和电子前沿基金会等倡导民权的组织，就一直密切关注着反恐法案里规定的“允许窃听
5、条款” 。这一条款允许多个部门使用电话自动记录仪和跟踪定位设备，对于可能涉及国家安全的事项进行窃听和监控。民权组织在“缓过神来”之后，纷纷对这一条款提出质疑。他们哀叹道：“美利坚合众国，谁也没有想到，他们走得太远了，正一步一步地走向独裁的大哥大 （Big Brother）型的政权，走向乔治奥威尔在1984一书中所预言的危险境地。 ”民权联盟也抓住“仅仅 30 分钟就通过立法”这一瑕疵进行讽刺。 多部反恐法案预备生效 尽管如此，大多数议员、媒体和公众都只是深陷于袭击带来的伤痛、苦难、无助和怒火之中。袭击带来的后遗症随处可见，比如有人不断悲伤地回忆事件前后的场景，有人则逃避与创伤有关的任何回忆，有
6、人再不敢进入任何高楼，有人听到任何巨响就会惊慌失措。布什总统向公众承诺，他将立即报仇，并进行长期战争。与此同时，他向司法部长约翰阿什克罗夫特下达了一道写在便笺上的命令：“约翰，你必须保证，以后类似的事件再也不能发生了！”司法部长认真地保留起这张便笺，并着手组织起草包括反恐法案在内的一系列法案。紧接着，这些法案陆续出台。9 月 14 日， 反恐动员法案在著名律师大卫卡普和约翰余的参与下起草完毕。他们都是当时能够找到的最好的反恐法律专家：卡普曾经参与过 1995 年俄克拉荷马城反恐立法的修订，而余作为国际法专家，曾给总统提交过一项报告，该报告称日内瓦公约不适用于塔利班或者基地组织。在这些法律专家的
7、协助下， 反恐动员法案 、防恐法案 、 团结强国法案等扩大政府权力、限制公民自由的法律草案纷纷起草完成，并送往国会接受讨论，随时准备成为法律。 这些法案很鲜明地增强了政府的权限。比如反恐动员法案允许官员在没有得到窃听授权之前，即可获取个人的电子邮件信息和浏览网页的记录；允许政府建立一个犯罪分子的 DNA 基因库，来对涉嫌与恐怖行动有关者进行 DNA 比对检查。9 月 19 日，司法部长阿什克罗夫特召集国会议员，向他们分发了反恐动员法案 ，并且要求他们在“本周之内”通过这项法案留给国会议员讨论的时间只有不到 48 个小时。 不过，国会议员们不再愿意仓促通过这些法案。尽管布什总统亲自站出来，在每周
8、的电台讲话中进行呼吁：“我在请求国会授予新的执法权力，这样才能更好地追踪恐怖分子的通信，才能扣留那些嫌疑分子，直到他们被驱逐出境。我还将申请更多的资金支持和技术支持，为我国的情报工作服务。 ”但是，众议院司法委员会并不买他的账。9 月 24 日，司法委员会召开了一个新闻发布会，邀请许多公民自由团体前来讨论前述以“防恐反恐”为旗帜的法案。果然，这些团体提出了许多质疑，并且表达了强烈的担忧。他们引用本杰明富兰克林的话说道：“那些放弃基本自由换取一点临时安全的人，既丧失了自由，也不可能得到安全。” 媒体的分裂 与此同时，全国范围内也开始形成一个将各种反对意见整合起来的力量。这就是后来被称为“联合战线
9、”的松散联盟。民权工作者奈特亨特福号召其民权组织团结起来，反对政府趁机膨胀的野心。一份名为保卫自由宣言的小册子得以问世。这份小册子向公众提出了十点建议，提出在执行任何反恐措施之前，公众要进行深入理性的思考，避免政府以反恐为名，过分地干预市场自由、公民权利、隐私尊严等这些美国人民长久以来赖以生存和自豪的价值。这份保卫自由宣言这样写道： “1.2001 年 9 月 11 日，在一场对美国人民和政府的野蛮袭击中，成千上万的人民失去了生命。我们对这些无辜的生命表示哀悼，坚持作恶者应受到惩治。2.这个悲剧要求全美国人民都仔细考虑我们应采取什么措施来减少今后的恐怖袭击。3.我们应该冷静地深思这个提议，首先
10、要保护我们的自由权利不受侵犯，这是美国人民的生活方式。4.我们必须确保政府的行动符合民主社会的要求，符合负责任政府的要求，符合国际法的要求，政府的一切决策都应该符合宪法。5.我们可以像过去战争、和平时期曾经表现的那样，以我们的自由向安全妥协。6.我们应该抵制错误的认识，即：任何可以被称为反恐的东西都会给我们带来更大的安全。7.我们应该抵制仅仅因为种族、宗教、风俗习惯或长相（包括移民：阿拉伯裔美国人和穆斯林）就成为攻击目标。8.我们认同持不同政见的权利，这是宪法第一修正案所赋予的权利，而现在，这个权利正处于危机中。9.如果我们的政治领袖在未来的日子里有勇气说，我们的自由将不会受到限制，我们将欢呼
11、。10.我们必须相信我们的民主体制，相信我们的宪法；同时我们既要保护全体美国人民的自由，也要保护我们的安全。 ” 这份小册子一共得到了超过 150 个组织、300 名法律教授和 40 名计算机专家的签名附议，成为了“阻击”反恐立法迅速通过的重要力量。值得一提的是，在这个历史性的转折点上，媒体分裂成了两个态度鲜明对立的阵营。一方站在反对者一方，希望保持安全与自由之间的平衡；而另一方则声势浩大，形成一股巨大的“媒体爱国主义”力量，他们信奉布什的反恐之战，支持政府的反恐措施和立法。分裂的媒体、狂热的立法和时强时弱的反对之声，构成了那个动荡时刻的真实画面。 爱国者法案问世 9 月 30 日至 10 月
12、 12 日，新的一轮恐怖袭击改变了局势。这就是直到今日仍为疑云笼罩的“炭疽病毒邮件袭击案” 。这次袭击使参众两院的意见重新偏向了政府一方。以爱国者法案为代表的反恐法案重新摆到了议员们的面前。 这部法案的主旨是全面反对和打击恐怖主义，共十个部分，其中第三部分的金融反恐条款令人耳目一新。为了切断恐怖主义者的资金供给，这一章节对于国际反洗钱立法与合作进行了更为强势的要求。比如，对于反洗钱的金融和司法方法进行了更为广泛的授权，允许政府对与洗钱相关的国家、金融机构或者交易，适用特别程序进行调查2012 年七八月份先后发生的汇丰银行洗钱案和渣打银行洗钱案，美国监管部门即是依据这一条款展开调查。法案还对一切
13、金融机构加以更为繁重的反洗钱义务，并加重了洗钱的民事刑事责任。如果发生走私大额现金进出美国、非法汇款业务、伪造本国及外国货币的犯罪情况，法案许可监管部门予以重罚。 当然， 爱国者法案不仅仅针对金融机构和洗钱犯罪，而是全面地授予政府反恐权力。比如，增强了州政府和地方政府执法机关在情报获取和生物反恐方面的权力。为联邦调查局雇佣更多的翻译，增加网络监控经费等等。根据这部法案，警察机关有权搜索电话、电子邮件通讯、医疗、财务和其他种类的记录；美国财政部长有权针对与外国人士或政治体有关的金融活动，进行自主调查并随时向国会提交报告；移民管理单位对于外国人的管理权力大大增强。 这项法案经过六周的辩论之后，终于
14、于 2001 年 10 月 26 日得以通过。众议院投票的结果是 356 票赞成，66 票反对；参议院的投票结果则是惊人的，98 票赞成，仅有 1 票反对。那位孤独的异议者，是参议院司法委员会宪法小组委员会主席范歌德（Feingold） 。他始终反对用自由换取安全。在国会辩论时，他说道：“当然，毫无疑问，如果我们生活在一个警察社会里，抓住恐怖分子会容易得多，但是这样的社会也许并不是我们想要得到的。公平地讲，那也不是我们要求年轻人为之奋斗的国家。简而言之，那不是美国。在这场反恐斗争中，我们有责任保护我们的自由。如果牺牲了美国人民的自由，那么不用一枪一炮，我们就已经战败了。 ” 范歌德还对媒体透露
15、了参议员近乎“全票通过”的秘密：“当司法部长阿什克罗夫特的反恐方案提交上来时，要求我们用两天时间通过它我被告知议案已经得到了全体赞成。他们要求我也投赞成票，我拒绝了。之后多数党领袖来到全体议员会议上，当着他的下属和我的下属的面，非常严厉地告诉我：你不能这样干，所有的事情都会崩溃当时很多参议员围着我，他们都投了赞成票，但他们说：我们认为你是对的我，作为民主党人，作为一个相信公民自由的人，这是我人生的低谷。 ” 如何评价爱国者法案 2001 年 10 月 26 日， 美国爱国者法案由乔治W布什总统正式签署生效。2011 年 11 月 12 日，国家公共电台做的一项全国性民意调查表明，大部分的家庭支
16、持赋予执法机关更多的权力，来减少恐怖主义对美国带来的威胁。四年后，美国有线新闻网再进行了一次民意调查发现，只有 7%的美国人认为美国爱国者法案应予废除。 不仅仅是“盲目而热情的爱国大众” ，许多专业研究机构也提出，“911”事件之前，美国政府在反恐方面确实存在着能力不足、程序漏洞、资源匮乏和行为失当的问题。他们指出，美国在 20 世纪 80 年代以来形成的反恐体系，存在着相当多的缺点和不足。正是这些问题，导致了恐怖主义乘虚而入，造成了“911”的惨案。不过，就美国爱国者法案是否能够有效地解决恐怖威胁，没有人能够知道确切的答案。事实上，并没有证据表明，需要更大的行政权力才能预防悲剧的发生。相反，
17、 “911”之前有许多政府报告和研究表明，反恐问题主要是政府的执政能力而非权力问题所致，比如没有重点和计划，没有风险评估，没有反恐的系统方法，没有应急准备的预案等等。就连司法部长阿什克罗夫特也承认，他也不确定爱国者法案对国家安全方面到底会有哪些贡献。他说：“我不能确保这些措施可以避免911袭击我也不能说，如果 8 月份实施了法案，9 月份就能消灭恐怖主义。我也不能向委员会保证说我们今后就没有恐怖主义袭击。 ” 令人不安的是， 爱国者法案的执行并不是没有代价的。根据Syracuse 大学的数据表明， “911”事件后以涉嫌恐怖行为为由起诉的案件数量增长了 5 倍，最终定罪的案件数量增长了 7.5
18、 倍。其中不少犯罪在过去，要么只能归入传统违法行为，要么根本不会被定罪。更严重的是其对公民权利的蚕食。普通人在图书馆上网查阅资料的记录，能够直接被安全部门查阅调取。每一台个人计算机内都可能隐藏着“随机安置”的记录并自动汇报的装置。银行在提供金融服务时，不得不更多地关注原本属于隐私的“汇款用途和收款地址” ，并及时向有关部门汇报。更严重的影响在于对于传统三权分立体制的破坏，用赫尔曼（Herman）的话说：“反恐战争突然增加了联邦政府的行政职权，缩小了国会和法院的制衡权力，因而有可能破坏美国宪法保障的三权分立格局。 ”爱国者法案以民权、自由和宪政体系为代价，换来了谁也无法确定的安全保障，这值得吗？这个问题将需要更长的时间才能由历史作出圆满的回答。 编辑：薛华
