1、浅析重点工程项目建设中引发群体性事件的成因及对策研究摘要：重点工程建设引发的征迁补偿、安置保障、资金兑现、生存环境和持续发展的五大不稳定问题。剖析其根源主要是：前期准备不充裕、政策制度不完善、工程建设不规范及建设资金不到位。建议以抓预防、抓根本、抓联动、抓资金的方式来健全、优化、完善和规范各类体系，达到破解重点工程建设所引发的问题和矛盾。 关键词：五大问题征迁补偿根源剖析 “三同时”制度对策和建议四个体系 中图分类号： TU198 文献标识码： A 文章编号： 2010 年，江东区实施的区级以上重点工程达 35 项（含续建工程 14项） ，年度投资 17.53 亿元。重点工程建设在惠及群众的同
2、时，由于不可避免地涉及到土地征用、房屋拆迁、安置保障、环境改变等问题，也引发了一些社会矛盾甚至群体性事件。如何妥善处理重点工程建设中涉及的民生问题，实现经济社会效益、群众切身利益的最大化和经济社会成本、各类矛盾纠纷的最小化，已成为各级党委政府高度重视、亟需解决的重大课题。近期，笔者就重点工程建设引发的不稳定问题产生的根源及对策进行了专题调研，为工作实践提供借鉴和参考。 重点工程建设引发的五大不稳定问题 重点工程建设引发的不稳定问题客观存在，呈现出利益关联面广、公众诉求性强、群众关注度高等特点，是比较典型的发展中问题，主要表现在以下五个方面。 （一）征迁补偿问题。重点工程建设，征地拆迁首当其冲，
3、与群众利益密切相关，矛盾问题最为突出。补偿标准低，群众所获土地补偿费与土地市价相比，差距较大，拆迁费也普遍低于市价。受工程级别、征拆地段、实施主体等影响，各类重点工程的征迁、补偿标准差距较大，“隔条田埂隔条路，征地价格差一半”现象时有发生，极易引起被征迁群众心里失衡和反弹。 （二）安置保障问题。重点工程建设，涉及被征迁群众安置和保障，这关系他们的生存发展和长远利益。尽管安置保障体系不断健全，但矛盾问题仍不容忽视。安置手段单一，群众可选择性少，主要以货币安置为主，股份制安置、经营性用房安置等比较少，社会保障也仅限养老保障，而且享受标准较低、缴费较高，部分农民难以承受。 （三）资金兑现问题。重点工
4、程建设，财政直接投入大量建设资金较为困难，资金短缺较为严重。部分工程开工建设后，群众的征迁款还没发放到位，极易引发阻工等矛盾。在施工过程中，工程款往往难以按进度支付，后续资金跟不上，造成停工待料，甚至发生冲突。稍稍工程造价远远超出预期造价，建设资金难以兑现。 （四）生存环境问题。重点工程建设，改变了原有的生产条件和生存环境，带来的负面问题已成为关乎民生的焦点。绝大多数重点工程，改变了自然生态环境，甚至带来了一系列噪音污染、大气污染、粉尘污染和水污染问题，严重影响了群众身心健康和生活质量。有的工程在施工爆破中造成房屋破裂，引起群众强烈不满。高速公路、铁路等交通设施割裂了地理空间，阻断了原本相通相
5、连的出行路径，迁址移民改变了原来的生存环境，导致群众生活环境的被动改变和新环境的被动适应。 根源剖析 重点工程建设，是政府以公共利益为价值取向做出的公共决策，其根本目的是增加公共福利。重点工程建设过程中，局部利益与整体利益、当前利益与长远利益往往难以平衡，甚至失调，引发不稳定问题和矛盾。具体分析其根源主要有四个方面。 （一）前期准备不充裕。重点工程因进度要求，仓促上马是重点工程建设产生问题和矛盾的首要原因。一是项目规划不够科学。少数重点工程在前期规划论证中，因工程进度要求，项目可行性研究和初步设计，与区域发展规划、功能分区规划等不配套，造成规划设计、项目选址不科学等问题。二是环境评估不够充分。
6、个别重点工程对群众生活环境、周边生态环境造成影响的分析、预测和评估上不够透彻，环境保护措施及其技术、经济论证不够深入。三是民意征询不够到位。现行公共决策体制，民意采纳不够，被征迁群众作为最直接利益相关者，难以参与到重点工程论证、决策中。 （二）政策制度不完善。政策制度缺失，是重点工程建设产生问题和矛盾的主要原因。一是征迁法律法规缺位。现行法律法规对房屋拆迁和土地征用没有系统的规定，各地操作性政策文件缺乏统一性，操作差异较大；补偿标准与市场基本脱节，补偿安置计算方法比较模糊，弹性较大。二是相关保障制度缺项。对被征地农民的保障政策仅限于养老保障，而且农民要自负较高数额的投保费，失业保障等没能同步跟
7、进。三是收益分享机制缺失。目前对被征迁群众实施的“一次性解缆”政策，从根本上阻断了群众分享重点工程建成后收益的可能性，群众只能获得较低的征迁安置补偿，不能分享项目建成运营后的长期收益。 （三）工程建设不规范。建设施工不规范，也是重点工程建设产生问题和矛盾的原因。一是程序不够规范。由于种种原因，特别是为了赶进度，少数重点工程或多或少都存在程序不规范问题，有未审核先开工的，有土地未批先用的，有非法占用林地的，有在施工中违规爆破震裂民房的，这既给工程征迁带来了风险，也带来了新的矛盾。二是施工管理松散。有些重点工程施工组织不严密，在环境污染上控制不严，特别是“三同时”制度执行不到位，相关设施没有与主体
8、工程同时设计、同时施工、同时投入使用。三是上下协调不畅。一些重点工程属于省市级乃至国家重点工程，政策标准由上面制定，施工单位、项目业主与当地政府没有隶属关系，出现问题常相互推诿扯皮。 （四）建设资金不到位。建设资金不到位，也是重点工程建设产生问题和矛盾的原因。一是由于重点工程投资规模大，政府性投资项目大多属于公益性的项目，经济上回报不明显，很难吸引非政府性投资，造成政府压力大、负债多，工程款一时难以按进度支付。二是少数重点工程建设项目成本控制未到位，部分工程未进行预前审计，工程造价远远超出预期造价，建设资金难以兑现。 对策和建议 破解重点工程建设引发的问题和矛盾，需要从前期决策、方案拟定、政策
9、完善、执行保障等多方面着手，尤其是要加大政策优化和创新力度，把可能诱发的问题和矛盾化解于未然，让广大群众真正在重点工程建设中正当权益得到充分保障、生活水平实现持续提高。重点要抓好“四个体系”建设。 （一）抓预防，健全科学决策体系。要系统构建重点工程建设从规划、决策、实施全过程的科学决策体系，从决策源头控制问题和矛盾的产生。 1.要强化前期研究，降低决策的风险性。在工程进入决策程序前，做深做细可行性研究、规划设计、风险评估、成本效益分析等工作，仔细对比筛选建设方案，以理性和最优决策把风险降低到最小限度。把好规划设计关，实地踏勘摸清建设地块周边的自然状况、环境条件、居住区等情况。把好环境评估关，对
10、可能产生环境污染的项目，要严格环境影响预测分析，制定环境保护措施和技术方案，杜绝污染等问题发生。把好风险分析关，深入分析经济风险、社会风险，特别是要预测分析可能引发的矛盾纠纷，拟定防范措施和应对预案。 2.要突出公众参与，扩大决策的民主度。社会公众参与公共决策，不仅能有效弥补政府在决策认知上的局限，而且可以提高公共决策的群众接受度，有助于减少执行中的阻力和成本。要坚持把公众参与纳入决策程序，广泛征求被征求群众等利益相关者的意见，在项目选址、规划设计、征求政策制定等方面，充分吸纳他们的意见，有效维护他们的相关利益；广泛征求专家学者等立场中立者的意见，发挥他们利益立场中立、专业背景等优势，修订完善
11、建设方案，为工程提供专业指导和技术支撑。 3.要注重民情疏导，提高决策的支持率。在决策前期和工程实施中，要建立起决策者、执行者和民众之间的良性沟通和互动机制。加强民意正面引导，运用各种平台开展法律法规、征迁政策、安置方案等宣传，让群众从工程建设中看到利益、获得预期，增加对工程建设的认同感。加强矛盾化解疏导，针对预测和评估中发现出的问题和矛盾，完善应对预案，超前落实举措，尽可能把矛盾化解在萌芽状态。 （二）抓根本，优化利益分配体系。要协调平衡重点工程建设中政府、项目方、被征迁群众三方利益，重点有效保障被征迁群众的当前权益和长远利益，从根本上铲除问题和矛盾滋生的土壤。 1.要完善政策制度，着力实现
12、群众即期利益的最大化。要在把握群众认可度、建设成本可控度、经济社会可承受度的基础上，逐步推行“三个接轨” 。逐步推行征迁补偿标准与市场接轨，土地上市交易后，提取自己补贴给征地群众。实现安置补偿标准，由过去政府自定的基准价，改为以商品住宅平均价为主，逐步与市场接轨。逐步推行安置保障方式与群众现实需求接轨，相对降低群众养老保险缴费标准，减轻群众的缴费负担。 2.要创新体制机制，着力实现群众远期利益的持久化。创新“三项机制” ，切实保障群众的长远利益、实现他们的可持续发展。探索项目参与和收益分享机制，现行“一刀两断”的征地补偿方式，阻断了群众远期收益权，要探索被征地群众参与项目、分享收益的 机制和方
13、式，最大限度保证群众的长远利益。留一定比例的土地作为村级集体发展用地，村集体既可自主开发、入股投资、联合经营，又能申请收购、上市交易。以物业代补偿，给予村集体经济组织以适量的物业指标，由集体经济组织酬资认购，保证长期收益权。 3.要健全扶持机制，努力扩大群众获利渠道的多样化。强化就业技能培训，完善“市场导向、农民参与、政府买单”培训模式，主动顺应产业升级、用工需求和群众意愿，推广灵活有效的培训制度，提高就业技能。优化就业再就业服务和工作网络，定期开展专场供需洽谈会。优化创业环境，降低准入门槛，改善创业服务。优化公共财政倾斜机制，要加大财政转移支付力度，对生活困难、符合条件的被征迁群众，及时纳入
14、最低生活保障体系、社会救助体系。 （三）抓联动，完善协调推进体系。重点工程建设牵涉面广、政策处理难度大、建设周期长，要强化上下协调、整体推进，有效防范和化解问题与矛盾，确保工程顺利实施。 1.要明确责任，上下联动。要落实三方责任，对市级以上重点工程，严格市、县、项目业主责任和分工，市级主要负责政策制定、政策解释和跨县协调等，县级主要落实征地拆迁、政策处理、群众保障等，项目业主主要实施工程施工和建设管理，防止推诿和扯皮。要建立联席会议制度，由市牵头、各级相关部门参与，重点协调解决征地拆迁、政策处理等方面问题，特别是要加大对跨行政区的线性项目的协调，确保政策落实、补偿标准等的一致性，防止区域不平衡
15、引发矛盾。 2.要依法实施，规范监督。要严格按法定程序实施，做到科学论证、依法审批，确保在手续完备、合法合规的前提下开工建设，防止仓促上马、政策处理滞后而带来后遗症。要把牢拆迁、征地等关键环节，做到安置补偿标准公开、安置补偿方案公开、实施程序公开，该征求群众和集体经济组织意见的，要充分听取意见建议，实现透明公开、阳光操作。3.要严格管理，强化监督。要强化政府监督，相关职能部门要加强对工程的论证、立项、审批、招投标、施工、验收等的监管，特别要加大拆迁安置中补偿金发放、使用、管理和安置房分配等敏感问题的监督，防止被截留、挪用和私分，杜绝以权谋私。要强化社会监督，加强新闻媒体宣传引导，发挥人大代表、
16、政协委员的作用，共同促进问题矛盾的化解和重点工程的顺利建设。 （四）抓资金，规范资金管理体系。要想方设法筹足资金，加强成本控制，及时兑付拆迁、征地、安置费用，减少矛盾纠纷的产生。 1.要加大资金筹措力度。加大出让土地金的回收力度，积极筹措土地收益资金，努力争取省、国家开发银行项目融资及地产融资，确保项目资金到位。本着先安置、后拆迁、再开工的原则，严格依法拆迁。对准备筹建或正在建设的工程，尤其是工程规模大，需要资金量大的重点工程，要做好充分的前期论证准备工作，筹足资金，使工程能够如期开工建设，顺利推进，如期竣工。 2.要加强工程成本控制。对工程造价进行科学论证，界定清楚工程必须的费用，合力确定工
17、程造价。要加强工程预前审计，使工程预期造价与实际投资价格基本吻合，增强所确定工程造价的科学性与合理性。在工程竣工后，要进一步进行严格细致的审计，使工程支付款项与实际投资额相符合，节约工程资金。 3.要及时兑付建设资金。对群众的拆迁、征地、安置费用要及时拨付，严禁扣留。对已竣工，经过验收合格、达标的工程，审计后要及时支付工程款。对因资金不到位而在建设的延期工程，要千方百计筹集资金，使工程尽早竣工并投入使用，对在建工程要及时加大资金投入力度，保证重点工程项目建设顺利推行。 作者单位: 宁波市献血办公室，浙江宁波 315040 作者简介:杨波（1973） ，男，浙江舟山市人，助理政工师，从事献血管理保障工作，发表论文 1 篇。
