1、澳大利亚预算编制体系研究摘 要：澳大利亚预算编制制度相对比较完善和系统，本文介绍并借鉴了其先进预算制度的做法和经验，对我们提高预算审查监督水平具有一定的现实意义。同时，立足于我国的国情，建立一套适合我国国情的预算监督体系。 关键词：澳大利亚 转移支付 预算编制 一、历史演变 澳大利亚自 1901 年建立联邦政府后，其主要财源关税就作为联邦政府的收入。 1901- 1933 年，联邦政府主要是按人均数对各州进行补助，建立公平的专门补助制度，从而引起各州政府间及对联邦政府的不满和争论。1933 年联邦政府建立了独立的联邦补助委员会，专门研究对人口少的州的补助问题，并在 1936 年确定了均等化为补
2、助的原则。1942 年联邦政府开始负责所得税的征收工作，上下财政间的纵向不平衡更加突出，联邦政府建立转移支付制度就显得更加重要。l947-1948 财政年度至 1957-1958 财政年度的 10 年间，联邦政府对州政府一般性补助逐渐采用了模型化（或公式化，下同） ，即先考虑各州的人口数，再按人口密度的不同和学龄儿童数进行调整。在这期间，对个别州的特别补助仍然维持不变。1970 年，联邦政府仍对 4 个州进行着特别补助。 二、澳大利亚的财政预算决策的制度结构 （一）政府的政治组织结构 澳大利亚政府结构为联邦制，由联邦、6 个州加 2 个特区（北部特区和首府特区，在法律上具有与州政府相同的权利）
3、及地方这样三级政府构成，州政府规定授予地方政府的权责。联邦宪法赋予联邦政府只涉及特定的职能及收入来源，其余的职权则留给州政府自由选择。联邦政府有 17 个部门，现行体制是 1987 年政府机构改革的结果，改革前有 28 个部，每个部门都按其法定职能完成政府工作。国会有上、下两院，下议院由三个政党和两个独立议员组成，现政府由在下议院占多数席位的政党组成。下议院和半数上议院议员的选举不超过三年，部长由总理从议员中提名、总督任命，部长们组成内阁行使政府的主要权利。 （二）主要预算机构 对预算负主要责任的是国库部长和财政部长，前者负责总体的预算战略、预算收入和借款，后者负责支出和人力资源。预算报告由国
4、库部长以政府的名义在国会做出。国库部和税务总局都由国库部长领导，主要责任是提出经济、货币和税收政策建议。财政部下设六个司和两个主要处理资产销售的特别工作组，其中四个司负责与其他部门的联系和预算谈判，一个司专门处理会计和财务管理制度规范等有关问题，总支出司则负责预算和政策，其主要负责协调政府的预算程序，并管理公共资产。总支出司分为四个处，其中的支出政策处负责执行主要预算支出的相关政策，并且负责与总支出相关的预算协调及日常费用的管理。 （三）总理和内阁的作用 在开始准备预算之前，政府的方针由内阁通过预算纲领传达给各部，并在预算的完成阶段对新政策建议进行最终审核、预算编制。支出审核委员会负责分担内阁
5、制定预算的工作，该委员会由总理、国库部长、财政部长和其他五名负责支出的内阁部长组成。该委员会为每一财政年度制定适当的预算程序，设定预算目标。同时评估新的政策建议和预算结余，并向内阁推荐可以接受实行的政策建议，再由支出审核委员会与相关的部长一起评估这些政策建议。在预算后期，由内阁全体成员决定政府预算的最终方案，这个时候的内阁称为“预算内阁” 。 （四）国会的作用 除了年度拨款支出要经国会正式核准外，其余支出（大约 2/3）只在国会单项立法程序中批准拨款，审批制度相对宽松，从而形成自动拨款基金，或者在年度拨款法案中以确定的数额拨款。 预算首先在国会进行辩论，宪法给予上院在诸如工资和薪金等支出方面的
6、权利很有限。根据 1965 年两院的协议，拨款应在“普通年度服务”（1 号拨款法案）和“非普通年度服务” （2 号拨款法案）之间按比例分配，上院只能否定或接受但不能修改“普通年度服务” 。 “非普通年度服务”包括许多资本支出和对各州的转移支付及主要的新项目支出。同时，上院没有权限提关于增加税负或增加公众费用或负担的法案。 以往预算一般在 8 月中旬完成，但从 1994-1995 年度预算则要在1994 年 5 月 10 日提交给两院，以便在 7 月 1 日的财政年度开始前通过。预算终稿一旦完成，就要同时在上下两院作预算报告。同时向下院提交年度拨款法案，向上院提交有关支出的详细文件，便于上院预算
7、委员会审议。上院有 6 个预算委员会，审查所有的部门预算，各部门负责提供支出文件（1994-1995 年度该文件称为部门预算议案报告） 。主管部长或他在上院的代表和各部门官员要出席，并随时可能会根据预算委员会的要求提供更多更具体的信息资料。 上院预算委员会继续这些工作的同时，下院的一个委员会对法案进行辩论，该委员会要向下院议长报告辩论结果，之后下院才会通过拨款法案。该法案然后正式提交上院，审议后通过。 年度拨款由机构和部门自行分配使用。除了日常费用，拨款要详细具体地说明所有支出的限额。大约有 800 个单独的年度拨款项目，以前要求在通过年度拨款法案之前通过供应法案以核准正在发生支出，现在由于拨
8、款法案要在新财政年之前提出，因此供应法案不再要求提前通过。（五）预算编制策略与程序 政府已制定了支出控制的框架，它是个三年期的滚动预算体系。事先的估算额表示的是正在实施的政府政策的最小成本，由于参数的影响和其他不可避免的变化，财政部需要不时调整估算数，除非有政府的专门规定，这种调整不包括新方案的采用和现有方案的扩展。 估算是预算程序的一个组成部分，而且是政府财政管理的一个重要组成部分。只要前一个预算一公布，导致的所有估算的变化都要概括在估算调整表里，作为预算的一部分。这些信息反映了该年度估算的变化，也加强了政府的责任。 （六）审批制度 在每个年度预算中，由内阁支出审核委员会做出的政策评估包括新
9、政策提议和与现存方案相应的节余提议。 “节余选择”可由相关部长提出，也可由财政部长提出。 新政策复核可以以呈交和辩论为基础，同时各部门特别委托的复核或正常项目管理过程中所进行的正规项目评估也可以作为政策复核的基础。由于在最近几年进行了预算管理改革，并且有很好的项目预算程序，业绩预算方法也普遍被各级管理者接受。 政府的评估政策要求部门制定年度评估计划，其中包括“主要资源和（或）政策”的评估，这种评估的结果可能产生的政策动议，可能扩充现有项目或改变项目方向，也可能成为鉴定节支措施的手段。除了各部门部长或行政首长实行的评估外，部门年度评估计划还应包括所有由内阁委托（通常在预算程序中）的评估和复核以及
10、由其他机构（如国会、工业委员会和其他研究所）进行的评估和复核。这些评估计划要求覆盖三到五年时间内的所有项目。 作为评估策略的一部分，各部门要将主要评估结果报告给他们的部长和财政部长，主要评估结果一般都要公布。此外，年度报告（从 1994年起将包括重要项目业绩报告的要素，这些要素已经在之前的“项目业绩报告”中列出）提交给国会用于监督项目的执行。 三、澳大利亚的预算编制体系对我国的借鉴 1.澳大利亚重视中央与地方政府间的关系，确保中央（联邦）政府在宏观调控中的财政主导地位，形成“资金向下流动格局” ，对我国有一定的借鉴之处。 2.澳大利亚充分发挥地方财政信用作用，并以信托投资方式加强公营企业管理，这对我们有重要的借鉴意义。 3.澳大利亚在税收政策上注重综合调节，发挥复合税制整体功能和加强征管，给我们提供了有益的启示。 参考文献： 1金仲荷.澳大利亚财政金融风险监管体制、做法及借鉴意义J.中国经贸， 2008（5）. 2张志林.澳大利亚经济社会发展对中国构建和谐社会的启示J.河南师范大学学报（哲学社会科学版） ，2005，32（5）. 3黄芳玲.转移支付制度的国际经验借鉴J.经济研究导刊，2009（33）. （责任编辑：杨再梅）
