1、部分政府性投资建设项目超概（预）算原因剖析【摘要】近年来，经济持续、快速发展，固定资产投资逐年增长，规模不断扩大，尤其是一些政府投资的公益项目、基础设施建设，大大改善了人居环境，提高了人民的生活水平。为了加强政府性投资项目管理工作，政府已多次出台规范政府投资项目管理文件和相应治理措施，总体上政府投资项目管理日趋规范。但是就目前建设项目面上的情况看，超概（预）算现象依然突出，造成这些项目建设超概（预）算的原因是多方面的，有合理因素，也有不合理因素。因此随机调查了已实施的三个不同类型项目，结合面上超概（预）算原因进行了剖析，望能从中悟出项目超概（预）算的真正原因。 【关键词】政府投资项目；超概（预
2、）算；主要原因 一、项目建设概况 （一）某医院业务大楼 该项目于 2006 年 9 月发改委立项，批准房屋建筑面积 9000 平方米，项目总投资 1500 万元，资金来源为卫生局统筹。于 2007 年 7 月发改委批复概算总投资 1405 万元（后调整为 1747 万元） ，其中：建筑安装工程费 1242 万元（主体工程 570 万元，装饰工程 286 万元，安装工程 306 万元，附属工程 80 万元） ；工程建设其他费 113 万元；预备费 50 万元。总用地面积 2522 平方米，总建筑面积 10589 平方米，为地下一层地上十三层框架结构。项目主体工程预算投资 570 万元，装饰工程预
3、算投资 286万元（后调整为 470 万元） 。 （二）某中学塑胶运动场工程 该项目于 2009 年 6 月发改委立项，批准新建 400 米环形跑道塑胶运动场，项目总投资 200 万元，资金来源为市级补助 100 万元、地方配套100 万元。于 2009 年 9 月批复预算投资为 277 万元，设计建设内容为 8条 400 米环形跑和 8 条 110 米直跑道，并在场内设置一个足球场、二个铅球投掷场、二个跳高场和两个跳远场地等（包括土建及塑胶铺装） 。 该项目竣工结算初审 471 万元，比预算增加 194 万元，比中标价增加 194 万元，超预算、超合同均为 70%。 二、增加投资的内容及原因
4、 （一）某医院业务大楼 1、主体工程预算金额 570 万元，合同金额 547 万元，结算审核金额802 万元，超预算金额 232 万元，超合同金额 255 万元。主要原因：一是因建设单位资金紧张、施工单位组织乏力，导致建设工期延长，并遇材料人工大幅上涨，根据市建委文件及合同约定，对人工、材料、机械等价格进行调差，增加 160 万元。二是局部基础由独立柱基变更为桩基并超深，增加 66 万元。三是原预算编制漏项，增加水电防雷、临时土建设施费 6 万元。 2、装饰工程预算金额 470 万元，合同金额 433 万元，结算审核金额953 万元，超预算金额 483 万元，超合同金额 519 万元。主要原因
5、：一是因建设单位资金紧张、施工单位组织乏力，导致建设工期延长，根据施工合同约定，对人工、材料、机械等价格进行调差，增加 148 万元。二是因施工中改变局部使用功能，建设单位根据设计单位提供的设计变更通知对装饰部分进行变更（未按规定完善调整预算报批手续） ，增加 207万元。三是增加主体未实施部分及装饰内安装工程 127 万元，原因是此部分本该纳入主体工程施工，而在装饰工程施工时恰遇材料价格上涨所致。 （二）某中学塑胶运动场工程 该工程预算金额 277 万元，合同金额 277 万元，结算初审金额 471万元，超预算金额 194 万元，超合同金额 194 万元。主要原因：一是合同内设计变更，增加投
6、资 71 万元，主要是建设单位按照设计院出具的变更通知直接变更而未完善调整预算报批手续，包括运动场基层及广场砖面层（基层）设计变更、跳高场变篮球场等，原因是前期设计粗糙，基层处理与现场实际不符而导致设计变更。二是增加合同外施工内容，增加投资 123 万元，在施工期间建设单位虽然组织相关部门对增加内容进行现场查勘却未完善调整预算报批手续，其中：增加运动场平土方开挖3823 立方米，投资 11 万元；增加塑胶面层、基层 3694 平方米，投资 96万元；增加围墙、看台、校门入口硬化等，投资 16 万元。 三、超概（预）算问题形成的原因 通过对以上三个项目及全区政府投资建设项目实施情况看，产生超概（
7、预）算的原因，从宏观层面讲，主要是两个方面：一方面是项目前期准备工作不到位。一是项目可行性研究、初步设计及概算编制粗放，导致项目投资控制“先天不足” ；二是施工设计不到位，成本控制意识不强，导致项目投资概算失控；三是预算编制、工程招标及施工合同控管不力，导致项目投资控制潜在漏洞和风险。另一方面是项目业主施工管理不规范。一是施工过程中随意变更设计，扩大建设规模和提高标准；二是工程现场计量和计价不遵守合同约定等问题始终困扰着项目结算。具体表现在以下方面： （一）项目决策草率，后期问题多。在项目决策时因急于上马，往往是简单商讨之后，就责成业主立即执行，而项目并没有进行充分调研，实施方案或者方案考虑不
8、完善过于宏观，造成项目实施时问题暴露，再进行补救，变更部分工程，增大工程造价。如：某医院业务大楼装饰工程，因变更设计增加投资 207 万元；再如：某水库治理工程，在项目前期决策时砂石材料采取就地开采方案，建设施工期间未采用就地开采方式，改由全部材料外运，造成砂石材料运距调差，增加投资达 110 余万元。 （二）项目实施中行政干预，形成变更。为了满足发展理念，各级领导在视察工程时，不同领导有不同的意见，而工程承办人员必然对工程项目进行变更，来达到上级领导要求，最终造成超概（预）算。如：某小型农田水利工程，预算投资 100 余万元，为满足特色园区的建设风貌格调，在建设期间市级领导要求进一步高标准设
9、计，变更建筑风貌，同时增加原设计预算外的部分附属工程，增加投资 40 余万元。 （三）项目设计脱节，造成施工变更。项目图纸在进行设计时，设计单位未进行实地调查，仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计，造成施工图纸与实际施工环境出入较大，形成工程变更；项目设计完成后，由于没有达到建设单位领导的设计概念，为达到新的使用目的，在施工过程中施工方不得不再进行设计变更，又造成超预算投资。如：某小型农田水利工程，预算投资 100 余万元，前期设计粗糙，管道工程镇墩（支墩） 、蓄水池基础设计与现场实际不符，导致设计变更增加投资 169 万元。 超概（预）算现象的存在，如果不及时规范制止，必然导致投资规模扩大，投资速度过快增长，影响地方财政收支平衡，一定程度上出现通涨现象，给当地消费领域带来冲击。因此，解决超概（预）算问题刻不容缓。
