1、城市总体规划的战略环境评价研究摘要:在城市总体规划过程中引入战略环境影响评价，可以将环境问题纳入到规划中进行综合分析，从而推动环境与城市发展的协调统一。本文结合城市总体规划的战略环境评价的背景，介绍了城市总体规划的战略环境评价的一般程序与方法，阐述公众参与在城市总体规划的战略环境评价中的意义及作用，可供参考交流。 关键词:城市总体规划；环境评价；作用；方法；公众参与 中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号： 城市总体规划是一项战略性工作,它涉及到城市发展战略、城市性质、城市规模、城市发展方向、建设时序、土地和其他环境资源的利用，环境保护等方向的内容,而这些内容直接或间接地影响着我们
2、赖以生存和发展的环境。开展城市总体规划的战略环境评价(SEA)可以将环境问题纳入到规划中进行综合分析,并提出适宜的避免和减缓环境影响的措施，使规划遵循可持续发展的原则，从而达到规划方案优化与保护环境的目的。 1 城市总体规划战略环境评价的背景 1.1 城市规划的体系构成 城市总体规划是以政策和上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，控制城市人口和用地规模，确定城乡空间布局，促进区域、城市经济社会全面、协调和可持续发展。城市总体规划内容包括城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河
3、湖、绿地系统，各项专业规划和近期建设规划。城市规划体系的形成过程，主要通过逐级制定分区规划、详细规划，将城市总体规划所确定的原则、内容明确化、具体化的过程。 1.2 城市总体规划和战略环境评价的结合 可持续发展、SEA 与 EIA 的结合可采用自上而下的目标导向法及层次联系法。城市规划、战略环境评价和可持续发展的结合可以用图 1 表示。图 1 城市规划与战略环境评价、可持续发展的联系 1.3 开展城市总体规划战略环境评价的目的 城市总体规划战略环境评价、规划的编制和决策具有共同的目标，即实现区域、城市的可持续发展。因此，城市总体规划环境评价应成为规划者和决策者实现科学规划和决策的重要工具。 2
4、 城市总体规划环境评价的一般程序与方法 2.1 城市总体规划环境评价的基本原则 城市总体规划环境影响评价应遵循规划环境评价的科学、客观、公正原则，早期介入原则，整体性原则，公众参与原则，一致性原则，可操作性原则等一般性原则外，特别要注重以下原则: 1)“以人与自然和谐为本”的可持续发展的原则:城市总体规划的环境合理性分析应注意城市规模和发展目标满足区域资源承载力和环境承载力的要求，城市空间和产业布局满足生态适宜性和生态安全格局的要求，产业发展要满足环境容量的要求，统筹城市发展与保护的协调，综合考虑城市的可持续发展能力。 2)评价范围兼顾系统性和整体性原则:以城市复合生态系统的生态完整性为基础，
5、应把城市及其所在区域、受城市发展影响区域的自然、经济和社会要素作为整体进行协调性分析。 3)全面识别影响，突出重点评价的原则:规划环境评价重点是预测规划实施的影响，提出规划优化建议，规划环境评价的时效性是规划环境评价结论有效性的重要保证，因此应选择关键因素和制约因子的潜在影响进行评价。 4)评价方法兼顾科学性与可操作性原则:在保证规划环境评价的科学性、时效性和成本约束情况下，评价应尽可能选择简单、可行的分析工具。 2.2 城市总体规划环境评价的实施 战略环境评价的实施可以采用自我评价、第 3 方评价或者混合评价的模式，3 种模式各有利弊，保证环境评价有效性的重要途径就是要实现规划编制与环境评价
6、的有机融合。结合我国当前多采用第 3 方评价的实际，建议由城市总体规划编制的组织单位(城市的人民政府或规划主管部门)在总体规划编制初期就尽早委托开展战略环境评价，并作为规划编制者和环境评价者之间联系的桥梁，为规划与战略环境评价的融合提供基础，可以在规划编制和规划环境评价的委托合同中，明确规划编制单位、战略环境评价单位有共享对方的阶段性工作成果、允许参与对方各种工作会议和咨询会议的权利和义务等有利于双方工作融合的条款。 2.3 城市总体规划环境评价的重点 根据规划环境影响评价技术导则(HJ/T130-2003)，城市总体规划环境评价的基本内容至少应包括规划分析、环境现状与分析、环境影响识别和确定
7、评价指标、环境影响分析与评价、规划合理性分析、规划调整建议和不良影响减缓对策、公众参与、监测和跟踪评价计划、困难与不确定性分析、执行总结等。根据城市总体规划的特点，其环境评价应重点解决以下几个问题: 1)城市定位和发展目标的环境合理性综合评价:基于规划协调性分析和承载力分析，综合评价城市定位和发展目标的环境合理性，提出切实可行的应对措施。 2)城市土地与产业空间布局的环境合理性评价:基于土地生态适宜性评价，确定“优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发”主体功能区划，综合评价城市与产业空间布局的环境合理性，特别关注限制开发区域的发展与保护的协调问题。 3)城市规划环境影响的回顾性评价与趋势预测:
8、基于趋势分析和情景预测法，在分析城市发展过程中生态环境质量变化的历史和现状的基础上，识别现行城市发展战略下主要环境问题，预测不同规划方案下的环境演化趋势，综合评价规划环境影响。 4)规划调整建议及不良影响减缓对策:基于综合评价的结果，提出对规划方案的调整建议或替代方案，明确不良影响的减缓对策。 2.4 城市总体规划环境评价的程序和分析工具 结合规划环境影响评价技术导则与国内外一些城市总体规划战略环境评价的实践，提出城市总体规划环境评价的一般程序如图 2 所示。图 2 城市总体规划环境评价的一般程序 城市总体规划由于处于决策的宏观层次，提供的信息也较宏观，因此其规划环境评价具有更大的不确定性和复
9、杂性，同时考虑到规划环境评价的时间和成本约束，城市总体规划环境评价宜采用微观与宏观相结合、定量与定性相结合的评价方法，依托 RS 和 GIS 技术，推荐的分析工具包括:环境影响识别中的核查表法和公众调查法，影响预测的情景分析和趋势分析法，规划环境合理性综合评价中环境承载力分析、生态适宜性评价、专家集体判断法等方法。其中，趋势分析作为近期和中期评价的主要分析工具，它结合了许多不同工具的特点，能为人们提供清晰的景象，识别规划影响的关键环节，对其作出准确的趋势分析是城市总体规划环境评价中最重要的工作内容之一。 3 城市总体规划环境评价的公众参与 3.1 城市总体规划环境评价中公众参与的意义 公众参与
10、既是 SEA 的必要组成部分，又是最终对战略环境影响进行预测、评价和制定环境保护对策的依据之一，其有效性已成为衡量 SEA质量高低的一个重要指标。通过公众与决策者及评价者的双向交流，从环境角度对战略的可行性进行评估，并对战略的运行效果及其环境影响进行预测和监督。因此，在城市总体规划环境评价实施的全过程中，鼓励和支持相关部门、专家、社会团体和公众多层次、广泛、持续的公众参与，充分考虑规划实施中各利益相关方的利益和主张，有助于提高公众环境意识，让公众享有充分的知情权、监督权和参与权，提高决策有效性，维护公众环境权益，体现以人为本的原则。 3.2 城市总体规划环境评价中公众参与的作用 在环境评价前期
11、收集社会公众对于规划实施和环境保护的看法和建议，更全面地了解环境背景信息，发现潜在的环境问题，正确识别关键环境问题和确定评价重点，以保证科学性和针对性；在中期收集公众对于战略环境评价工作，有助于提出经济有效并切实可行地减缓不利社会环境影响的措施，提高其科学性和有效性；在后期向公众反馈规划环境影响评价主要结论，在广泛征求意见基础上，对结论进行必要的修改，平衡各方利益，化解不良环境影响可能带来的社会矛盾，取得公众支持，以保证 SEA 报告的公平性和可操作性。 3.3 城市总体规划环境评价中公众参与应注意的问题 1)规划全过程的信息公开机制。实现有效公众参与的前提条件是公众具有充分的环境知情权，所以
12、建立有效信息公开机制，是实现公众有效参与规划环境评价的前提。城市总体规划环境评价的信息公开应贯穿于 SEA 的全过程，可通过公共传媒，如广播、电视、报刊和网络等，特别是专题展览或网络平台，用通俗易懂、图文并茂的方式充分公开环境评价相关信息。 2)现状调查与影响识别阶段广泛的公众参与。城市总体规划的环境评价应是在全面识别影响的基础上重点评价，因此收集信息、识别区域环境条件、识别评价的环境要素等环境背景的调查，由于信息繁杂，工作量大，很难全面收集有关信息。通过公众参与，能较全面了解环境背景，又能了解区域内公众最关心的环境问题以及最敏感的环境要素。此阶段的公众参与可采取座谈会、论证会、专家咨询和社会
13、调查的形式进行。 3)环境评价过程中持续的公众参与。相对于项目环境评价的公众参与，城市总体规划环境评价中的公众包括直接受影响群体、间接受影响群体以及感兴趣的人群，其范围更为广泛，因此为节约成本和提高公众参与的效率，建议采取成立由政府职能部门、人大、政协、规划部门、专家学者、社会团体、重点行业、公众代表等组成的临时性咨询委员会，就规划环境评价过程中的重要环节进行协商，如 SEA 指标体系的确定、替代方案比较、环境评价报告草案等。 4)公众参与的信息交流和反馈。获得公众意见反馈的途径可以设立热线电话、公众信箱或网络征集等，或者开展社会调查采取公众回答问题的方式直接获得反馈。在反馈信息的处理中要坚持
14、在保证完整性前提下去伪存真原则，初步接收公众反馈的信息，在必要情况下需要进一步与公众进行直接的信息交流，信息交流的方法主要是座谈会、论证会和听证会等，这是公众参与的核心部分。 4 结束语 城市总体规划的战略环境评价对城市总体规划的优化发展具有重要作用，但城市总体规划的战略环境评价是一项十分复杂的工作。目前，其相关研究和实践应用还处于起步发展阶段，可以预见，在今后一段时间内，对城市总体规划的战略环境评价的理论和实践应用必将有长足的发展。 参考文献 1 雷丽平.环境影响评价中公众参与机制和方法探讨J.城市建设理论研究,2011 年第 25 期 2 王晶日;王东明;张华.城市规划的战略环境影响评价方法研究J.环境保护科学,2010 年第 06 期
