1、地方投融资平台的风险类型分析与控制摘 要：地方投融资平台的快速发展引发争议，其扩张背后的风险形成及能否有效控制成为社会关注的焦点。从风险管理的角度将投融资平台运行风险划分为项目风险、管理风险和制度风险三种类型，可以通过分型定制、动态控制的管理机制，减少和控制投融资平台运行风险。 关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制 中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02 一、地方投融资平台现状 国家审计署 2011 年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各地方政府的债务总额高达到 10.7 万亿元，相当于中国 GDP 的 27%。其中融资
2、平台公司政府性债务余额 49 710.68 亿元，占地方政府性债务余额的 46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。 地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至 2010 年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务 31 375.29 亿元，占 63.12%，政府负有担保责任的债务 8 143.71 亿元，占 16.38%，其他相关债务 10 191.68 亿元，占 20.5%。 审计结果显示有 78 个市级和 9
3、9 个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至 2010 年底，有 22 个市和 20 个县级政府的借新还旧率超过20%。有 4 个市和 23 个县级政府逾期债务率超过了 10%3。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。 二、投融资平台风险类型分析 投融资平台急速发展和参与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。 （一）项目风险 项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，
4、其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。 1.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。 2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台 、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益
5、建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。 3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。 （二）管理风险 由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。 1.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由
6、政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至2010 年底，在 36 个省级政府中，有 14 个未建立政府性债务还贷准备金制度，24 个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。 2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是 2008 年及以前年度举借，2010 年未支出的债务余额有 1 319.8 亿元，为此支付利息67
7、.74 亿元 。 3.退出机制不健全造成的管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。 （三）制度风险 投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010 年底东中西部政府性债务余额，分别占 49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大。2010 年底，地方政府债务余额中，承诺用土地出
8、让收入作为偿债来源的债务余额为 25 000 亿元，共涉及 12 个省级、300 多个市级政府。 三、控制投融资平台风险的对策建议 （一）项目风险管理对策 面对各地方投融资平台运行中发现的项目风险，要在项目初设、运行管理和退出机制三个方面采取措施。要强调项目的创设的合规性：平台公司创设、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等按规兴建。披露项目信息和平台运行信息，注重项目清偿管理，确保资金流的持续是杜绝风险的主要手段。 应设立风险警戒线，将贷款逾期率达 20%的项目暂停担保贷款，设置黄色预警区域，进入预警区域的公司及担保单位要提高项目运行和资金到账效率，同时加大监管和督促力度；达到解禁标准可继
9、续执行，持续运行困难则要将项目分解或冻结，考虑公司退出投融资市场。确保通过动态管理的思路及时控制风险。 （二）公司经营管理风险规制 投融资平台在经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。 同时增大地方政府举债，减少政府对投融资平台的依赖。不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能从总量上控制地方债务的进一步膨胀。（三）投融资平台发展制度风险的控制 要解决投融资平台迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权向中央政府
10、转移，财权划分上向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，减轻下级政府的财政负担和融资压力。同时抑制土地使用权收益和房地产价格的过快上涨，打破高估土地财政收入能力的预期，让土地的供应恢复到平稳格局，从而缓解投融资平台发展的制度风险。 参考文献： 1 国家审计署 2011 年第 35 号公告.全国地方政府性债务审计结果EB/OL.国家审计局官网，2011. 2 武彦民，张丽恒.地方投融资平台债务的风险状态与控制J.天津商业大学学报，2011， （3）. 3 高培勇.中国财政政策报告 2009/2010M.北京：中国财政经济出版社，2010. 4 巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险J.经济导刊，2010， （5）：8-9. 5 何剑，李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析J.国际金融，2011， （2）. 6 巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估J.西南金融，2009， （9）.责任编辑 吴明宇
