1、地方政府在棚户区城中村改造中的实践经验研究一、贵阳市棚户区城中村基本情况 根据贵阳市总体规划（2011-2020 年版） ，中心城区为 1230 平方公里，经摸底调查，共有棚户区城中村地块 282 块，占地面积 84.40 平方公里。从现状看，棚户区、城中村及周边零星旧城改造用地混杂、相互交织、无明显界限，呈现环境脏乱差、建筑破旧、设施落后等状况。 二、棚户区改造主要做法、困难及成效 （一）主要做法 一是坚持政府主导与市场化运作相结合的原则；二是坚持以人为本，合理补偿与安置的原则；三是坚持民生优先、安置先行、和谐发展的原则；四是坚持政策连续有效、利民惠民的原则；五是坚持以区为主、市区联动的原则
2、；六是坚持统一规划、配套建设的原则；七是坚持土地收储与经营性开发相结合的原则；八是坚持区别对待，改造与改善相结合的原则；九是坚持依法运作，保持社会稳定的原则。 （二）取得的成效 到目前为止，已开工花果园、五里冲、白金片区、渔安安井等 121个棚改项目，累计投资 600 亿元，改造棚户区城中村居民 5.8 万户，改造面积 2280 万平方米，惠及 20.3 万人。 （三）存在的主要困难 1.土地供应方面。贵阳市中心城区棚户区城中村改造用地呈交织状态，改造项目涉及新增用地，需一年一批次报审，有的项目因为没有用地指标，需要用地指标确定后才能实施；另一方面部分被征地农民对土地征用补偿要求极高，有通过土
3、地征用实现一夜致富的心理，也导致土地征用困难。 2.房屋征收方面。由于目前贵阳市各区（市、县）在奖励、补助、过渡费、停产停业损失补偿等方面标准不统一，造成被征收人恶意攀比，而区（市、县）政府迫于维稳压力和急于完成征收任务，不得不在征收补偿中通过各种方式变相提高补偿补助标准，在一定程度上助推了被征收人漫天要价，相互串联，抱团抵制征收签约，给房屋征收签约带来很大困难。同时，采取司法强拆的形式难以实施，给被征收人造成心理上政府不敢组织强拆，放心放胆地当钉子户。 3.项目资金方面。按照贵阳市政府的部署， “十二五”期末将基本完成集中成片城市棚户区城中村改造，各区（市、县）政府既有动力也有压力。在招商引
4、资工作中，有的企业未对项目进行认真调查研究，对项目的成熟度、可行性等考虑不周，对征收的困难度估计不足，有的企业缺乏实力因资金等问题，导致项目陷于停顿。 三、几点思考 （一）坚持政府主导、市场运作 棚户区城中村改造要注重“城市得形象、企业得利润、群众得实惠” ，坚持政府主导下的市场化运作。第一是政府主导政策的适时调控，调动各种积极因素参与改造，保证棚户区城中村改造符合公共利益。积极吸取好的经验及改造模式推广到棚户区城中村改造工作中，同时制定财税、土地、投融资等相应的支持政策，鼓励采取项目开发贷款、增发股票及发行债券、BT 等融资模式，通过市场运作，引进更多民间资金参与棚户区城中村改造建设。第二是
5、政府主导规划、计划，重点研究各棚户区城中村的主要特征、改造模式、改造策略及改造影响，确定改造的工作目标、功能定位，实施综合配套、成片改造，采取就近整合，整体捆绑或项目搭配等方式，确定棚户区改造的总体规划和年度计划。第三是政府主导征收安置，负责组织征收工作的摸底、审核公示，落实拆迁安置房源，组织居民回迁。第四是政府主导土地熟化，由政府筹措资金统一整理熟化土地，有效破解市场运作周期长，资金不到位的弊端。第五是政府主导安置房建设标准，棚户区改造主要针对困难户和低收入家庭，户型以 90 平方米以下为主，所占比例 90%以上。第六是政府主导市政基础设施建设，强化工程监督，确保公共基础设施配套完善，项目范
6、围外的市政基础设施由政府组织建设。 （二）把握国家开发银行支持棚户区改造的政策机遇，做好融资工作 目前正值国家开发银行等金融机构为支持棚户区改造创新和制定相应金融产品的大好机遇。为积极争取将更多棚户区改造项目纳入全国新增 1000 万套保障房的目标和国家开发银行等金融机构对棚户区改造的金融政策支持，政府应统筹协调，为项目融资预审和贷款完善相关手续，组织培训，使企业熟悉国开行支持棚户区改造贷款流程及所需资料；调整规划，为企业申请国开行贷款的棚户区改造项目提供政策支撑；简化程序，为企业办理贷款手续开辟绿色通道。 （三）加大招商引资力度，选择优质企业 坚持“大招商、招大商、招好商”的原则，建立健全改
7、造开发企业资料库，储备一部分信誉好、资质高、业绩良的开发企业，筛选择优。同时全方位包装计划项目，加大宣传，充分利用新闻媒体和既有的招商平台，加强项目推广，为棚户区城中村改造工作全面发展储足动能。棚户区城中村改造大多改造成本较大，选择什么样的企业参与改造是棚户区城中村改造工作的重要外因。棚户区城中村改造不是纯粹的商业行为，政府要通盘考虑群众的生产、生活、就业、养老等问题，引导企业在考虑合理利润的同时要兼顾棚户区城中村改造的社会责任。因此，要建立公开、公平、公正的招商环境和机制，涉及棚户区城中村改造项目，要将企业在民生改善、公益捐赠、生态建设、保障房建设等活动中是否有贡献作为重要考察标准。通过制定
8、合理的支持政策，实现棚户区城中村改造项目的“留商、安商、扶商” ，从而在棚户区城中村改造中构建良好的社会、环境、经济效益。 （四）合理规划，综合配套 规划先行是一个城市发展的龙头，同样，规划先行也是棚户区城中村改造的龙头和支撑。棚户区城中村改造要坚持生态文明和以人为本的理念，按照“统一规划、突出特色，综合改造、完善功能”的原则，研究并编制好棚户区城中村改造专项规划，高标准、高起点制定好土地利用、生态节能、绿地系统、道路交通、公共与市政配套设施等方面的规划控制要求，并指导做好项目的城市设计及总图设计；同时政府要加强对改造区域的基础设施和配套设施建设，搞好道路给排水、供气、供电、污水处理、信息网络
9、、垃圾处理、公共消防、人防等基础设施和配套设施建设或改造，统筹规划建设教育、文化、旅游、卫生、体育、社会福利设施、社区办公用房及服务设施的建设。 （五）和谐征收，解决好生产生活出路问题 改造棚户区城中村是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强，任务十分艰巨，改造的终极目标，就是要推进棚户区城中村社会管理创新和经济形态的再造，破解城乡二元结构，推进城镇化进程。政府要注重积极开展体制创新，综合运用法律、政策、行政、经济、技术等各种资源和手段开展综合改造，彻底根除改造地块内“脏、乱、差”现象和目前破旧房屋、农房建筑密度大造成的安全、消防和交通隐患，将社会管理从无序变为有序，达到改出一片新居，改出
10、一片环境，改出一片产业的目标，取得政府、群众、企业、城市共赢的局面。 1.加强改造后的社区建设，做好城市管理工作。注重棚户区城中村改造后城市管理体制改革的创新，也是完善城市社会管理，推进社会建设，大力构建社会主义和谐社会的重要基石和有力保障。要坚持建设和管理并重，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。应着重在加强新经济新社会组织管理服务上下功夫，延伸社会管理和公共服务，充分发挥社区等基层组织在城市新型社区管理中的作用。推行属地管理，通过加强目标引导，规划引导、政策引导、思想引导，切实维护群众的长远利益，着力防止和化解可能出现的各种矛盾和问题。2.制定切实可行的改造方案，构建和
11、谐征收。房屋征收工作事关社会稳定，事关城市建设和经济的拉动，成为当前急需破解困扰项目推进的主要难题。政府应尽快针对目前房屋征收过程中的奖励标准（签约、搬家奖励） 、过渡费标准、停产停业损失补偿办法等做出明确规定，统一标准，最大限度地让利于民，才能得到被征收群众的理解和支持，变阻力为动力，以便房屋征收工作能有序进行，破解征收补偿的难题。同时，要加大法制教育宣传力度，做到有法必依、违法必究、执法必严，该司法强拆的要组织司法强拆。此外按照“先安置后征收”的原则，在棚户区城中村改造中先行启动安置房建设，尽可能地避免因安置房建设周期过长导致大量的过渡费甚至超期过渡费，以降低成本。 3.通过改造先行，改制
12、跟进的工作步骤，做好城中村改造后村民就业、户籍、医疗、社会保障等后续工作。 （1）采取有力措施综合整治，在生存环境、养老、就业、医疗以及改造村民子女入托、入学等社会保障体系方面进行完善，才能逐步让村民转变为富有竞争力的城市居民。政府应根据现有法律法规及现有政策，结合工作实际，提出符合“城中村”改造的关于就业、户籍、医疗、社会保障等与村民民生息息相关的政策、措施，积极制定农民转为城市居民的相关优惠政策，完善现有政策，实现农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地四个转变。 （2）将改造与城市功能布局的调整，城市重要景观节点的营造以及重大市政基础设施建设项目的实
13、施等因素有机结合起来，改善用地布局，提高土地利用效率，促进产业业态升级，提升城镇综合服务功能和产业综合竞争力；同时深化城中村集体经济管理体制改革，在逐渐剥离其管理社会事务职能的基础上，通过创新管理体制和运行机制，促进集体经济组织向独立自主运营的现代企业方向转变，经营结构从单一的物业出租向多元化经营转变。 （3）通过改造，彻底消除“城中村”中的“二元”管理体制，使村民纳入到城市的就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变。确保“城中村”改造后村民能够享有与城市居民平等权益，使城乡居民共享改革发展的成果。完善“城中村”改造社会保障体系，确保村民失地不失业、失地不失教、失地不失医、失地不失养、失地不失居，建立养老保险、医疗保险和最低生活保障等社会保障体系，逐步与城市社会保障体系接轨。 责任编辑：晓途
