1、临沂市推进城乡一体化问题研究摘要：加快推进城乡一体化是“十二五”时期临沂市经济社会发展的必然选择，不但是必要的，而且是紧迫的。当前，临沂市已经进入了城市文明向农村渗透和传播的加速期，破除城乡二元结构、形成城乡一体化发展新格局面临着重要的发展机遇，但是也存在着巨大的挑战，需要积极地分析应对。 关键词：城乡一体化；问题；对策 中图分类号：A715 文献标识码：A 党的十八大报告明确指出， “解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。 ”随着城镇化进程的加快，当前临沂已进入城市文明向农村渗透和传播的加速期，破除城乡二元结构、形成城乡一体化发展新格局面临着重要的
2、发展机遇，但是也存在着巨大的挑战，需要积极地分析应对。 一、新形势下临沂市加快推进城乡一体化的必要性 加快推进城乡一体化对于“十二五”时期的临沂市而言，不但是必要的，而且是紧迫的。 1.加快推进城乡一体化，是促进临沂市农村发展的根本途径。临沂是传统的农业大市，全市 1080 多万人，农村人口占 526 万。这一基本市情决定了没有农村的发展和农民的富裕，就不会有临沂的和谐发展与持久活力。但是，目前临沂市城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未得到根本扭转，农业增效难、农民就业难、农民增收难、农民维权难的问题尚未根本解决，农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的格局尚未根本改变。产生这些问题的深层
3、次原因在于城乡二元结构没有完全突破，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性纠正，城乡经济社会发展尚缺乏内在的有机联系。因此，要实现临沂市经济社会的全面和谐发展，就必须用统筹城乡的发展新思路，加快推进城乡一体化。 2加快推进城乡一体化，是临沂市顺应城市化发展规律的必然选择。总结世界各国城市化发展的轨迹，大都经历了城乡分化、城乡分离、城乡融合、城乡一体四个阶段。在城乡分离阶段，城镇化率一般在 30%50%；在城乡融合阶段，城镇化率一般在 50%70%。2012 年，临沂的城镇化率已经达到了 51.3%，已经进入了城乡融合阶段。同时，近年来临沂市的城镇化率持续以年均 2-3 个百分点的速度增长，预计未
4、来 10 年将达到城乡一体化阶段的临界点。由此可见，未来 510 年将是实现城乡融合向城乡一体化发展跨越的重要时期。因此，顺应发展规律，临沂市应将推进城乡一体化作为促进区域经济社会发展的重要战略选择。3.目前临沂市已经具备了工业反哺农业、以城带乡、统筹发展的基本能力。经过改革开放 30 多年的发展，2012 年，临沂市人均国内生产总值达到 4434 美元，非农产业产值比重达到 90.3%且在国民经济中已占绝对主导地位，这说明临沂市总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。为此，应当把加快推进城乡一体化作为新时期经济社会发展的突破口，加快推进城乡一体化改革，形成城市与农村相互促进、农业与工业
5、联动、经济与社会协调发展的新格局。 二、近年来临沂市推进城乡一体化实践总结 （一）做法及成绩 近年来，临沂在加快推进城乡一体化中进行了大量的尝试，取得了显著的成效，集中体现为： 1.坚持高点定位、科学规划，逐步构建城乡一体发展新格局。早在2003 年，临沂市委市政府就邀请了国内规划界泰斗、两院院士吴良镛和周干峙两位专家对临沂市的城乡规划进行了科学的调研规划，从而确定了临沂城“以河为轴、北扩东进、一河六片、组团发展”的空间发展布局，形成了“南工、中商、北文”的城市功能定位，打开了临沂加快城镇化发展、强化中心城市辐射带动功能的新局面。到 2012 年，临沂市城镇化率已经达到 51.3%，城镇人口首
6、次超过农村人口，已进入了城镇化高速发展的关键阶段。在这个关键节点，市委市政府又把加快推进城乡一体化作为事关经济社会发展全局的大事要事来抓，成立了由市长任组长的临沂市现代城镇体系规划编制工作领导小组，制定了临沂市现代城镇体系规划编制工作实施方案 ，对全市 1.72 万平方公里城乡空间进行综合布局，按照中心城区“核心圈层” 、周边县城“紧密圈层” 、小城镇“扩展圈层”和新型农村社区“辐射圈层”的格局定位，大力推进城市管网、园林绿化、交通体系、公共停车场等规划。经过科学的规划和建设，目前已经形成了中心城市引领发展、县城支撑发展、驻地镇综合发展、重点镇优先发展、一般乡镇特色发展、新型农村社区聚集发展的
7、城乡一体化新格局。 2.加大中心城区与周边对接力度，着力构建“泛城市圈” 。近年来，临沂市把新型城镇化作为经济增长的巨大引擎，加大中心城区、县城、小城镇、农村社区“四点对接”力度，构建半小时、一小时“泛城市圈” ，各县城与中心城区同城发展，重点实施做强镇域支持县域的发展战略，取得了显著的成效。目前，以中心城市为核心，以道路为纽带，以产业为支撑，郯城县、费县、沂南县、临沭县已经与中心城区形成了“半小时生活圈” ，沂水县、莒南县、苍山县、平邑县、蒙阴县与中心城区形成了“一小时生活圈” 。 3.坚持公共服务政策和投入向农村倾斜，全方位提升农村社会保障水平。近年来，临沂市持续加大农村公共服务投入力度，
8、大幅度提升了农村社会保障水平。在平安临沂建设中，市财政将建设资金的一半以上投到了农村，并在农村探索总结了“治安保险”和“平安互助网”等经验。在养老服务方面，全市建设乡镇敬老院达到 180 个，集中供养 1.9万人，集中供养率达到 70%以上。同时，所有县区全部纳入国家城镇居民养老保险试点，比国家规定时间提前一年半实现了城乡居民养老保险全覆盖，社会养老保险工作受到了国务院表彰。在特殊人群服务方面，政府为进城务工人员投资建设了集职业介绍、技能培训、餐饮住宿、维权服务等功能于一体的零工市场，其“一元公寓”运作模式在全国推广；在农村医疗方面，基本药物制度实现了政府办基层医疗卫生机构全覆盖，新农合参合率
9、和筹资规模均居全省前列；在基层社保服务方面，全市所有乡镇都建成了便民服务中心，基层人社所全部达到国家二类所以上标准。 4实行五线联动，全面推进农村社区建设。所谓“五线联动” ，即由组织部、农房办、整治办、社区办、文明办一部四办“五线联动” ，形成完整的工作链条，全面推动新型农村社区建设。其中，农房办负责农村住房建设与危房改造；社区办负责社区的公共服务设施配套和基层政权建设；整治办负责 “三上”工程（气上楼、水治污、环卫保洁市场化）为重点的基础设施建设和环境综合整治；组织部负责社区基层党建；文明办按照生态文明社区创建的标准，抓考核、评比、达标。近年来，全市共实施集中建设农村住房项目 1343 个
10、，涉及 1537 个村庄，建设农村住房 36.4 万户，改造危房 7.5 万户，直接投资 443.8 亿元。 （二）问题及不足 在取得显著成绩的同时，临沂市推进城乡一体化发展工作也面临着一些困难和问题，主要是： 1.城乡一体化发展缺乏有力的政策法律支持 一是缺乏必要的土地权益保护制度。由于目前我国农村的土地所有权、承包经营权和使用权的界定不明确，相关的法律法规过于笼统，导致了临沂市近年来农村土地流转中产权纠纷和摩擦较多，城乡一体化的发展空间和进程因此受到了限制。二是缺乏对城乡一体化改革的法制规范。目前，我国现行法律法规的有些规定已经与新的发展形势不相适应，有的已明显滞后于时代发展。临沂市在推进
11、城乡一体化方面的改革探索也存在着许多法规条文的约束和限制，有些具体做法甚至与物权法、公司法、土地承包法、土地管理法等法律法规存在着不同程度的冲突，急需国家层面进行支持和确认。 2.乡镇政府事权的不对等影响了小城镇发展 目前，随着城镇化水平的提高，临沂市镇域经济得到了迅速的发展，小城镇的外来人口也大幅度增加。推进城乡一体化客观上要求政府提供更多的社会管理和公共服务，但乡镇政府管理权限小，财政分成比例低，加之上级出台的许多政策都需要乡镇来“埋单” ，这种 “小马拉大车”式的乡镇政府工作体制和庞大的公共支出负担已经越来越不利于小城镇的良性发展。 3.农村金融服务支持滞后 目前，临沂市农村经济发展中普
12、遍面临着发展资金短缺，金融支持力度不够的困难。由于目前国有商业银行在临沂市农村的经营网点有所减少，部分县域国有商业银行贷款审批权限上收、授信额度减小，甚至对少数农村金融机构实行了只存不贷的经营模式，导致了乡村金融服务能力在不断削弱，农村“贷款难、贷款烦、贷款贵”现象比较突出，从而影响了城乡一体化发展的进程。 三、推进临沂市城乡发展一体化的对策建议： （一）强化一体化发展理念，做到城乡发展规划一盘棋 统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，规划是前提。因此，推进临沂市城乡一体化发展，必须强化城乡发展规划一盘棋意识，坚持做到规划先行，着眼于全局、着眼于长远，高起点、高水平地制定实施规划，不断提高规划的科
13、学性、前瞻性、系统性。同时，还要进一步强化城乡一体化的发展理念，确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，提高政府统一领导、统一规划的决策水平。 （二）加快城镇化步伐，大力发展县域经济 实践证明，小城镇是实现城乡一体化的有效载体。加快推进城乡一体化，必须加快发展农村小城镇。目前，临沂市县域经济相对薄弱，九县的财政收入总和仅与三区的财政收入基本持平，很多县城及重点乡镇对周边地区的辐射带动作用明显不足。因此，推进临沂市城乡一体化发展，一要加快城镇化步伐，逐步构建起中心城区引领发展、县城支撑发展、驻地镇综合发展、重点（中心）镇优先发展、一般乡镇特色发展、新型农村社区聚集发展的城镇新体系。
14、二要加快发展县域经济，重点提升产业支撑力和城镇承载力，形成以工促农、以城带乡、相互促进、共同繁荣的新局面。 （三）建立城乡联动机制，强化现代农业基础支撑，推进新农村建设 城乡一体化既不是全部乡村变城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化。它强调的是充分发挥城市与农村各自的优势和作用，二者在加快发展中互促共进。但是，由于长期存在的城乡二元结构，使得城市工业和农村各种产业在不同的轨道中运行，缺乏优势互补和互动，导致农业和工业无法对接，产业链条无法扩展，进而导致了城市发展缺乏腹地、农村发展没有支撑的困境。因此，在推进临沂市城乡一体化进程中，要正确处理好城市建设与加快农村发展的关系，特别是要通过发展现
15、代农业、推进新农村建设寻求城乡一体化的持续发展动力。为此，一要加速推进农业现代化，充分利用城市的市场、信息和相关产业加速传统农业向现代农业转型的进程，切实提高农民收入，缩小城乡收入差距；二要加快推进新农村建设，通过建设农村社区等方式让农民更好地接受城市文明，促进城乡经济社会和人的全面进步，逐步实现城乡一体化发展。（四）统筹城乡社会保障，加快实现城乡基本公共服务均等化 目前，城乡公共服务的差距既是城乡发展不均衡的产物，又是城乡二元分割的影响因素。因此，在推进临沂市城乡一体化进程中，必须完善公平有效的公共服务体系，有步骤地推动城乡基本服务均等化。一是完善农村土地流转制度，提供基本的政策服务，推动城市资本进村，打通农村产业发展与城市龙头产业的产业链，增强农村自我发展能力；二是为农民和进城农民工提供有效的社会保障，赋予其在子女教育、医疗卫生、劳动就业、社会流动等方面与城市居民相同的待遇；三是加大对农村基础教育、公共医疗、公共服务基础设施的投入力度，通过公共服务体系的完善，达到限制城乡发展差距的目的。 【参考文献】 【1】王加军;苏州市城乡一体化发展研究D;苏州大学;2012 年 【2】马晨;国外城乡统筹发展对我国城乡一体化的启示J;国际金融;2010 年 08 期
