1、农民工居住权保障调查研究摘 要 近几年，我国房地产业进入快速发展时期，城市住房价格一路上扬，直线飙升的房价让低收入的农民工群体只得望洋兴叹，农民工居住权保障问题成为社会普遍关注的问题之一。本文将对此问题展开调查研究，以期对农民工居住权保障的完善有所裨益。 关键词 农民工 居住权 房地产业 作者简介：饶晓东，福建省南平市中级人民法院科员。 中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-195-02 “就差套房子！”来自河南农村的三军、四兵兄弟现在最大的愿望，就是在北京有个安稳的住所。兄弟两技校毕业后，都在北京的某大饭店作厨师，靠自己的双手努力地为未来打拼
2、着。 “虽然我们没户口，但只要有套房子，我们就在这城里扎下根了！”可现实是，按照他们现有的收入，租房仅能勉强度日；买房，五环边上 50 平方米的小房子，也得还贷款 60 年。一套房子，透支了兄弟两今后的生计。 三军，四兵兄弟的处境，当前社会不在少数。农民工是拥有农民户口却在城镇务工的劳动者，作为城市建设的一支重要力量，农民工为我国社会经济的高速发展做出巨大贡献。然而，大多数农民工在城市拼搏多年，却仍生活在社会底层，居住条件没有保障，大多居住在危旧房中，甚至对其人身安全构成威胁。农民工群体在城市居住权保障的问题，也成为社会普遍关注的问题之一。 居住权，作为物权法上的概念，是指特定的非所有人因居住
3、而对他人房屋及其附着物依法享有的占有和使用的排他性权利。同时，居住权还与基本人权息息相关。人权是指那些直接关系到人得以维护生存、从事社会活动所不可缺少的最基本的权利。我们知道，衣食住行自古以来即为人类的四大基本需求，是人类存在和发展的基本要素。住房不仅是生活资料和享受资料，同时也是重要的生存资料。因而，为了保障人们的住房权利而设的居住权，是作为经济法语境下的一种新的人权，应受到法律的保护。国家应通过有关的立法及政策，向社会成员提供旨在为提高人们生活质量和促进发展的住房保障，并将住房保障纳入社会福利的保障范畴。 当前农民工居住权保障的不足，原因是多方面的： 第一，农民工的工作性质决定其居住权无法
4、得到保障。农民工主要从事的行业是：体力要求较高的房地建筑工、城市清洁、居民家中的钟点工或保姆、厨师、服务员等脏、累、险、差工种。据统计，2012 年我国大陆农民工平均月工资仅为 1690 元。农民工不仅工资收入低，而且往往没有福利和社会保险等社会福利保障，收入通常只能维持基本的生活需求。在此种现状下，住房不再是必需品，而成为一件奢侈品，导致农民工一般情况下居住条件较差。 第二，中国房价之高，增长之快远远超过了农民工所能承受的范畴。土地是稀缺资源，随着城市人口增长，对住房的需求量增大，城市土地价格随之迅猛飙升。国有土地市场化，催生了地方政府的“土地财政” ，而开发商为了拿地，全国各地频频出现“天
5、价地王” 。再加之房地产行业的“炒楼”等因素影响，城市的房价不断增长，让中低收入的农民工居住权难法保障。 第三，政府保障性住房建设不足。农民工作为社会的弱势群体，需要政府的资金与政策上的帮助，最直接的就是保障性住房的供应。一方面，我国许多地方政府依靠“土地财政” ，地价与房价“对飙”现象的出现，无疑是地方政府的巨大诱惑。在此种情形下，地方政府拿出更多土地来建设保障性住房，其现实可行性可想而知；另一方面，地方政府承担着地方基础设施建设，提供公共物品和公共服务等一系列的职责，但其财政收入却远远不能满足支出的需要，地方政府的财政不足，也致使我国许多地方政府保障性住房建设不足。 第四，农民工在农村的权
6、益得不到保障。为了谋求生计，大量农民工放弃了土地，离开家乡。在城市高房价的现实下，许多农民工并非没有想过再回农村建房。然而，正在进行的新农村建设也使其归乡之路变的异常艰难。农村宅基地需要政府作统一规划，然而规划出台之日却遥遥无期，导致其在农村的土地及住房难以保障。在城市与乡村之间，农民工们依旧在飘荡浮沉，处在城市与农村尴尬的夹层中，居住权难以维护。 随着社会发展，城市化进程加速，农民工的队伍在不断壮大。但是，农民工群体在城市中没有住房保障，如同无根的浮萍，不知飘向何方，故农民工居住权迫切需要得以保障与完善。笔者认为，可以做以下几方面的努力： 一、确立经济法意义上的居住权，加强住房保障方面的立法
7、 居住权是一种物权法意义上的权利，它根本上来说是为了保障财产所有人能够充分依照自己的意愿使用、处分自己的财产。但是，居住权不仅仅是物权，普遍意义上的居住权，是一种人权，一种社会权，是经济法下的社会权益保障法的内容之一，其目的是为了保护作为人所享有的拥有住所以及住房安全的权利。我们知道，权利离开了法律的保护就无从谈起，而法对社会的调整和控制也主要是对利益的调控实现的，并且绝大多数时候，法律所保障的是社会弱势群体的利益，因为往往最得不到保障的也是这些人的利益。因而，只有首先确立了经济法下的居住权这一权利，农民工的居住权保护才变得有意义。 同时，仅仅在法律上确认居住权这一概念并不能切实有效地保护公民
8、的居住权，完善住房保障方面的立法是我国法制建设的必然要求。我国要建立以保障居住权为主要内容的住房保障法 ，将保障进城农民工的基本居住权利，政府对其实施优惠政策，减免税收，提供贴息，鼓励开发商建造民工住宅、民工公寓，对危旧房进行改造和维修，为农民工提供较低房租的住房，保障其有一个安全、卫生的居住环境等内容制定入法，让农民工的居住权保障变得真正有法可依。 二、完善宏观调控立法，加大政府对房地产行业的宏观调控 宏观经济调控指国家为实现宏观经济的总量平衡和经济结构的优化，保证经济持续、稳定、健康发展，而对国民经济总体活动进行的调节和控制。我国政府对房地产业的宏观调控从 1978 年开始就一直存在。自2
9、003 年以来，中央政府更是综合运用了产业政策、货币政策、税收政策等各种手段，对房地产投资与房价进行调控，其出台政策数量之密集、力度之大、牵涉面之广堪称前所未有。然而，政府的宏观调控仍存在一系列的不足。首先，中央政府与地方政府在房地产的宏观调控中，行为并不一致，地方政府往往因为自身利益而怠于行使中央政府颁布的政策，从而导致政策失灵，宏观调控力度大打折扣。其次，中央政府对地方政府的干预往往是以“通知” 、 “意见”等手段来加以矫正，一直让人产生通知的效力大于立法的错觉。 以上两点，究其根本原因，是我国宏观调控方面的立法还很不完善。我国尚未制定宏观经济调控法 、 税收基本法 、 投资法等法律，使得
10、我国在宏观经济调控方面基本处于无法可依的状态。因此，我国现今的当务之急是制定完善宏观调控方面的立法，使政府对房地产业的调控变得有法可依。通过政府有效的宏观调控来稳定房价，将房价控制在合理的范围内，使之成为生存的必备品而非奢侈品存在于消费市场，让中低收入的农民工也有能力买房。 三、政府应加大城市保障性住房的建设 我国保障性住房建设存在明显的制度缺陷。监督机制的缺失和中央、地方责任不对等是保障性住房建设进展不大的重要原因。因此，有必要建立有效的监督机制和加大中央政府的责任。可由财政部向各地方下拨专项资金建设保障性住房，由各级人大并财政部成立专门的保障房建设监督委员会专门监督地方政府的保障性住房建设
11、。其次，针对中央与地方财权与事权依旧不对等的情况，应当完善我国的财政管理体制，对“分税制”进行改革。调整国税与地税之间的比例，增加地方收入，使地方能有更多的资金来进行当地的基础设施，有足够的资金来承担保障性住房建设工程这一重任。只有增加对农民工的保障性住房的供应，才能使更多没有房子的农民工的居住权得到保障。 四、保护农民工在农村居住的权利 农民工在城市处于弱势地位，我们应该保障他们的权利，但其在农村的权利保障同样应该引起我们的重视。农民工依旧属于农村，仍然有在农村居住的权利。无论农民工到何处务工，较长时间内还应该保留他们的宅基地，即使在村庄规划中，也不能没收、侵占他们的宅基地使用权。在宅基地审批过程中，也应该将农民工和普通村民一视同仁，不能因为农民工长期不在村内居住而限制或者拖延他们的宅基地审批。只要农民工有回村建房的意愿和能力，就应该向其提供和留村村民同样的优惠和补助政策。只有这样，更多在外飘荡的农民工才能真正找到归属，才能叶落归根。 综上，农民工在过去相当长的时期内在社会的自然分层中处于弱势地位，并且在今后的一定历史时期内，还将继续以一个庞大的数量处于社会分层的相对低层。因而，我们更应该重视农民工群体的合法权益，加强对其居住权的保障，这仅仅是其中的一步，却也是极其重要的一步。
