1、浅谈土地开发整理专项资金管理存在的问题与建议摘 要：近年来，我省在耕地保护方面采取了一系列措施,各级人民政府主要领导担任耕地保护工作的第一责任人，从省到市、市到县(市、区)、县到乡(镇)，层层签订耕地保护责任书，加大了土地开发整理工作力度，同时提高了耕地质量。但在我的实际工作中，发现土地开发整理专项资金在管理和使用过程中还存在一些问题，需要进一步改进和完善。关键词：土地开发整理；资金管理；问题；建议 Abstract: In recent years, our province has taken a series of measures in terms of protecting farm
2、land, person of the first responsibility of leading the peoples governments at all levels for the protection of cultivated land, from province to city, city, county (city, district) to the county, township (town), each signed letters of responsibility for the protection of cultivated land, increase
3、the intensity of land development and consolidation work at the same time, improve the quality of cultivated land. But in my practical work, found that the land development and consolidation of special funds still exist some problems in the management and use of the process, need to further improve
4、and perfect. Key words: land development and consolidation; financial management; problems; suggestions 中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013） 土地开发整理是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，通过采取行政、经济、法律和工程技术等手段，对土地利用状况进行调查、改造、综合整治、提高土地集约利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。做好土地开发整理工作，保持耕地总量动态平衡，缓解人地矛盾，是
5、当前国土资源管理部门面临的重要课题之一。土地开发整理工作涉及面广、实施时间长、程序复杂的系统工程。土地开发整理所需的资金量大，资金使用政策性强， 规范和监督好土地开发整理项目资金，是土地开发整理工作健康发展的重要保障。 一、重要性认识不足 土地开发整理项目资金是一项政策性、专业性很强的工作，但有的县（市） ，特别是乡镇部门，错误的认为只要“项目立了项、资金进了账”就万事大吉，甚至把它看成增加地方财政收入的机会，从而造成预算执行的随意性，进而截留、挪用、套取项目资金。 二、资金分配管理、拨付使用方面存在的问题 1.滞留未拨土地开发整理项目资金。如某市应拨未拨的已经立项的土地开发整理项目资金200
6、0 余万元，又如某县应拨未拨的已立项土地开发整理项目资金 600 余万元。 2.滞留未缴国库土地开发整理专项资金。如某市征收的耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金 500 余万元未纳入预算管理;又如某县将土地复垦费 20 余万元存放在预算外专户未缴入国库。 3.挤占挪用土地开发整理专项资金。 一是用于平衡预算。如某县将收取的土地复垦费用于平衡当年财政预算； 二是用于弥补经费及购建固定资产。如某县土地整理开发项目办以办公费名义，在业主管理费中列支购置面包车、台式电脑、摄像机等固定资产； 三是用于非土地开发整理项目支出。如某县将土地复垦费用于县人民医院防治甲型流感等。 三、职责不清 项目管理办
7、法对项目法人制作了明确规定，但实际执行中，财政局、国土局、镇政府、复垦中心 多头负责，职责不清，遇到问题各自推诿，项目法人制形同虚设，在工程招投标、工程管理、合同制的执行上表现尤为突出。 一是个别项目未落实法人制。如某市实施镇土地开发整理项目未执行项目法人制，将大部分资金转拨镇政府，形成项目和资金多头管埋;又如某县将县级土地开发整理项目 40 余项，交由项目所在乡、村自行实施，未对建设行为进行规范管理。 二是资质审查和工程招投标不规范。主要表现在：项目设计和监理单位均未通过招投标程序确定;非专门机构承担了部分地区土地开发整理项目的可行性研究和初步设计编制;招投标过程中资质审查把关不严，一些无资
8、质施工单位参与了竞标并中标。如某县不执行项目招投标制度，设计、监理和施工单位均无资质。三是部分项目合同制执行不规范。合同管理不够严肃。当前，土地开发整理项目实施基本执行了合同制的要求， 但有些项目存在着“重形式，轻实质”的倾向。表现为：合同格式不规范，如工程合同，有的项目用的是建筑业统一合同， 还有的项目用的是自制合同；土地清查、竣工测量、土地重估与登记、基本农田重划与标记设定等专业合同要素不全；合同执行不够严肃，个别项目还有违规转包工程的现象；个别项目采用上缴管理费、虚列工程等形式违规套取工程资金等。如某县土地开发整理项目施工合同未注明履约保证金的收取金额及收取方式，未对施工单位留押履约保证
9、金。四、资金管理制度不健全 财务管理是项目资金管理的依据。部分项目在财务管理上存在“漏洞” 。有的项目资金支付手续简单，依据欠缺；有的项目滥发奖金、补贴，滥支招待费用， 白条坐支，挤占项目资金；个别项目核算存在挪用资金的现象。项目验收后续管理“缺位” ，项目验收时常常有大量应付未付的项目资金，个别项目要占到 30以上。另外，对应由地方配套的资金落实情况、项目结余资金的处理、验收意见的整改效果 等后续管理成为财务管理的空白点。 五、审计监督缺失 审计监督是项目资金管理的有力保障。土地开发整理项目资金决算实行审计制，保证了项目决算财务管理的要求。由于审计人员对土地开发整理项目建设标准不够熟悉，特别
10、是对土方工程量的计算、隐蔽水利设施的勘 测等缺乏必要的专业手段，往往难于核定工程造价的真实性、合法性，审计结论成了一个模糊数。虽然对土地开发整理建立了项目督查制度、项目审计制度、项目监理制度等，但实际执行中存在许多不足：一是督查与审计制度都属于一次性的检查，而非日常监督，无法对项目全过程实施监控；二是现有财务人员对项目规划及工程预决算知识、工程招投标规程及要件、一般性监理知识、合同规范等缺少必要的了解，监管难于到位；三是项目监理单位都是地方自己选择，与地方政府有千丝万缕的联系，监理的公正性难于保证；四是在项目执行中，虽然建立了项目指挥部，但实际上都是镇政府一套班子，财政、国土、镇政府之间缺乏制
11、约机制。 六、提出建议 （一）要提高认识，统一思想。要通过宣传土地开发整理政策，帮助干部群众树立全局观念、大局观念、政策观念、长远观念，树立科学的发展观和正确的政绩观，使这项工作有一良好的指导思想和动机。 （二）要统一领导、完善组织机构，提高监管效率 。首先，应明确执行项目法人制，各县（市）复垦中心为项目法人，在现有的财政管理体制下，财政部门对资金的保障负责，国土部门对资金的使用与核算负责，取消镇一级的项目资金核算，实行完全意义上的县级报账制和全成本核算，最大限度地在财务上满足项目法人制的要求。其次，建立项目协调小组，小组成员应包括财政部门、国土部门、项目所在乡镇政府的主管领导，特别是国土部门
12、，除耕保部门外，还应包括规划、 土地利用、地藉、财务等（处）科室主管人员，形成对项目的协调机制。最后，完善项目指挥部人员组成，项目指挥部人员应包括财政、国土、镇政府、监察、审计等多方相关人员，以实现对项目真正意义上的全过程、全方面的监督管理。 （三）要加强预算管理，严格工程决算。土地开发整理项目预算是根据项目设计和预算标准、定额反映实现项目任务所需的人、财、物的经济方案。预算是确定项目资金的依据，是拨付资金的依据，是项目验收的依据，是项目决算的基础。项目预算编审应注意以下几点：一是预算的全面性，即每一个项目都要编制预算；二是预算的完整性，即每一个项目的编制都有要原则、依据、办法、内容、要求、步
13、骤等；三是预算的严肃性，既对项目预算进行严格的审查，又对项目预算的执行加强监控。项目结束后，项目承担单位必须办理项目竣工结算，竣工结算材料等财务资料连同技术资料一并归档。财务部门要参与项目竣工决算验收，并与项目资金的拨付挂钩，凡没有办理项目竣工结算的，凡不能提供项目竣工结算财务资料的，项目不能验收，验收合格后应付项目资金不予拨付。 （四）要规范管理制度，细化项目管理。俗话说“不依规矩、不成方圆” ，和监管土地开发整理项目资金必须完善切实可行的资金管理办法。办法要明确项目资金预算编制与决算审查、项目资金的拨付与使用、项目资金的核算与监管等内容。现行的项目资金管理制度是粗线条的， 在每个实施环节上
14、，还缺乏必要的实施细则。因此要在管理体系上建立和完善项目审批细则、项目变更审批细则、项目招投标实施细则、项目合同规范、项目资金使用规范、项目决算规程、项目验收等级标准、项目会计核算制度等作必要的规范， 以实现项目管理精细化要求。 （五）要严格要求，统一会计核算。要制定资金管理制度，做到“收支一本账，支出一个口，审批一支笔，管理一个制” 。在资金的拨付上，坚持按招标合同拨款，按工程进度拨款，按规定的程序拨款，坚持按审批手续拨款。在项目资金管理上，专款专账、专户、专项管理。要设专门会计，规定收入核算和支出核算的具体内容和办法，规范项目决算和项目资金结余政策。同时，严格竣工结算，搞好竣工决算报告，逐
15、项列出设计工作量和验收合格的实际工作量，然后请中介机构开展竣工审计，保证资金使用不出差错。 （六）要加强审计监督力度，堵塞管理漏洞。随着土地开发整理工作任务越来越大， 项目资金越来越多， 项目资金的审计监督显得尤为重要。 1.培育审计监管力量。组织有关人员参加系统培训，熟悉项目规划、预算知识，了解招投标管理、合同管理、工程管理的基本要求，掌握项目资金收支管理及会计核算办法，适应项目资金管理的要求，提升财务监督与管理水平。 2.加强内部审计工作。将项目资金的审计作为重点经常性地开展日常审计工作，及时发现项目资金监管中存在的问题，及时提出整改意见和建议，督促项目承担单位及时整改，堵塞漏洞，确保项目资金规范有序运行。 3.利用资金利用效率、资金产出效率、资金产出效果等指标做好土地开发整理项目绩效审计与评价工作。 4.引进外部审计机制。把项目竣工结算审计作为一种制度固定下来，所有的项目竣工验收时必须要有项目竣工结算的外部审计结论。 参考文献： 1江苏省南通市国土资源局 宗建岳 土地开发整理项目资金管理的问题与对策 2南通市国土资源局 宗建岳在土地开发整理项目资金中绩效审计与评价相关问题探讨
