1、深圳市全程动态跟踪的土地供应计划实施评估机制探索摘要：土地供应计划是土地参与宏观调控的主要手段，为科学管理土地供应计划，开展科学的计划评估工作，通过分析结果评判式的计划评估存在的问题，结合深圳市土地供应计划管理的特点，探索建立基于全程动态跟踪的计划执行评估机制。 关键字：深圳市，全程动态跟踪，土地供应计划，评估 Abstract: The land supply plan is a major means of land involved in macro-control, for scientific management of land supply plan, carry out the
2、 plan evaluation work of science, through the analysis of the results of existing program evaluation of the problems, combined with the characteristics of Shenzhen city land supply plan management, explore the establishment of dynamic tracking plan implementation evaluation mechanism based on. Key w
3、ords: Shenzhen City, the dynamic tracking, land supply plan, evaluation 中图分类号:TN850.6 文献标识码：A 文章编号： 引言 土地供应计划是指地方政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式作出的科学安排1，是实施土地利用总体规划和土地利用年度计划的主要抓手，是土地政策参与宏观调控的重要工具2。但是各地只重视计划的编制，缺乏对计划实施的监管和评估，导致计划编制和执行存在“两张皮”现象，即计划与执行不能有效的统一。而当前虽然有大量关于规划计划执行评价的研究，但都是局限在对规划计划结果的评估，对于如何
4、提高计划执行效率帮助不大。因此，计划执行的评估应该从侧重单一的“结果评判”向“过程跟踪”的理性转变3。笔者以深圳市为例，通过分析深圳市土地计划管理的特点，剖析存在的问题，探索构建基于全程动态跟踪的计划执行评估机制。 1 深圳市概况 深圳是中国南部海滨城市，位于珠江入海口东岸。深圳市境位于北回归线以南（位于热带） ，东经 11346至 11437，北纬 2227至 2252，2011 年全市年末常住人口 1046.74 万人，国土面积约为1991 平方公里，其中建设用地面积为 917 平方公里。依据深圳市土地利用总体规划（2010-2020） ，至 2020 年，深圳市可用新增建设用地年均为 5
5、.36 平方公里，且地块分布零散，权属关系复杂，土地供应周期较长，实施难度较大。 2 基于结果评判的土地计划实施评估存在的问题 2006 年，国土资源部出台土地利用年度计划执行情况考核办法 ，为有效开展年度土地利用计划执行情况考核，深圳市建立了计划台帐管理制度，通过对计划指标的使用情况进行登记统计，作为计划跟踪管理的依据。由于深圳市土地利用计划包括土地供应计划（107 号文） ，因此土地供应计划的实施评估也是基于计划台账。台账管理制度是结果记录式管理，仅仅对计划执行的最终情况进行逐条记录，不能反应计划执行过程。建立在此基础上的实施评价制度，也只能对计划目标与执行结果进行简单的对比评估，也就是传
6、统意义上的结果评判。 在传统的计划执行管理模式下，计划执行整个过程相对于计划评估来讲，是个暗箱，执行结果产生的各种原因都无法在计划评估中或直接在计划评估中体现出来。如图 1 所示。计划评估除了了解计划执行的效果，以及基于此进行考核外，其最大意义在于通过评估，找出计划执行中存在的问题及其原因，通过优化思路和调整政策，提高下年度计划编制的科学性和改善计划执行效果。因此传统上的以“结果评判”的计划评估方法无法满足深圳土地管理。主要表现在以下几点：（1）深圳市土地供应环节多，主要包括选址预审、土地整备、农用地未利用地转用、征地拆迁、规划许可、用地审批以及土地出让合同签订等环节。因此计划评估要能体现出各
7、个环节的实施情况，以发现哪些环节出现问题，并将信息反馈至下年度计划编制。当前的计划评估模式仅能告诉计划实施好与坏，无法告诉管理者问题在什么地方。 （2）深圳市存量用地二次开发活动活跃，当前的台账管理制度只要是针对新增用地，不适应存量用地计划评估。 （3）结果评判式的计划评估模式不能有效支撑共同责任机制建设。 （4）台账式管理只是表达了指标，不能体现坐标，因此难以对空间布局实施效果进行评估。 图 1 传统的土地供应计划执行评估 3 基于全程动态跟踪的计划实施评估机制探索 3.1 理论模型 基于全程动态跟踪的计划实施评估是对土地计划实施状况进行全程、动态、定期、量化的监测性评估。通过全程监测土地供
8、应各个环节，动态跟踪执行情况，实时掌握土地供应的阶段信息，对计划实施的趋势进行分析，为调整土地供应政策和指导下年度计划编制提供参考。对计划执行过程中规划和国土两个层面进行逐步分析，总结和提炼出影响计划实施效果的关键环节，形成基于全程动态跟踪的计划实施评估机制的理论基础，如图 2 所示。图 2 中的各个环节，依次进行，环环相扣，任何一个环节都将影响到计划执行的结果。同时每一个环节都对应一个单位或者部门，以此建立共同责任机制，并定期统计每个环节的实施情况，为计划实施执行评估考核提供量化信息。 图 2 基于全程动态跟踪的计划实施评估理论模型 3.2 全程动态跟踪评估的内容 全程跟踪式的评估所涉及的内
9、容多，信息量大，尤其是在土地利用活跃的高度城市化地区，因此全程动态跟踪需建立跟踪管理系统，以监测土地供应所有关键环节的状态信息和量化评估，并将评估结果与相关工作衔接，反馈至相应部门。全程动态跟踪评估的重点在于监测土地供应各环节的状态信息。在计划编制阶段，凡是进入土地供应计划项目库的项目都会产生唯一标识符。对于招拍挂类计划的实施评估，应该以地块为导向，建立地块唯一标识符，对于协议出让以及划定管理线的计划实施评估，应该以项目为导向，建立项目唯一标识符。在计划执行阶段，通过唯一标识符将土地供应各个关键环节串联起来，在计划实施评估时，可以快速掌握任何一个项目的执行状态，也能快速统计出各关键环节计划执行
10、的效果。 3.2.1 过程评估 为了使各部门能够积极推动计划实施， ，土地供应计划建立了共同责任机制，但当前的评估模式通常忽略对实施过程的评估4，以整个计划结果的评估无法分解到各部门的职责上，难以对部门进行考核，造成共同责任制度的实效。为此，全程跟踪式评估增加了对各个环节的评估，以此反映各部门对整个计划实施产生的影响。如表 1 所示。 3.2.2 规模评估 传统的评估模式只是针对计划实际供应的规模和计划供应规模作比较，通过计划实施率对计划执行效果进行评估，虽然此结果能一定反应计划的实施状况，但是对于没有达到用地审批阶段的执行环节无法体现出来。全程动态跟踪模式通过对不同的计划环节进行赋上权重，当
11、项目达到该状态，说明计划实施的进度有所推进，在计划结果上予以体现。如表 1 所示。 表 1 基于全程动态跟踪的计划实施评估 表 1 中的 A+B+C+D 是计划供应规模，D 是实际供应规模，E 是加权后计划实施规模（非实际意义上的实际供应规模） 。因此过程加权后的计划实施率为 E/（A+B+C+D）*100%，而传统评估模式下的计划实施率为D/（A+B+C+D）*100%，由于 ED，因此过程加权后的计划实施率大于传统意义上的计划实施率。 3.2.3 空间布局评估 传统的计划评估模式仅仅能体现土地供应规模上的实施效果，而对于空间上的实施结果无法评估。基于全程动态跟踪的计划评估通过实际供应范围与
12、计划供应范围进行比对，进行空间布局实施效果评估。 4 结论 土地供应计划是土地政策参与宏观调控的主要手段，动态跟踪土地供应各环节的执行情况，并开展科学的计划实施评估，对土地供应计划的执行效率提高、政策的快速调整和指导下年度计划编制有积极作用，同时因为其全程跟踪的特点，能够明确各个环节的执行效果，并进行量化，有利于落实土地供应计划实施的共同责任制度。 参考文献： 1国土资源部.国有建设用地供应计划编制规范（试行）Z.2010. 2曲波.北京市土地供应计划编制及执行:问题与对策J. 中国土地科学，2008(6):51-56. 3郑新奇,李宁,孙凯.土地利用总体规划实施评价类型及方法J. 中国土地科学, 2006(2):21-26. 4施源,周丽亚.对规划评估的理念、方法与框架的初步探讨-以深圳市近期建设规划实践为例J. 城市规划,2008(6):39-43.
