1、授权组织抑或受托组织 兼谈行政主体理论的缺陷摘 要：行政主体理论形成之时是为便宜行政诉讼被告的确立而借用的，但随着实践的发展，行政主体理论反而成为行政诉讼被告确立的羁绊。最高人民法院通过司法解释确立了规章授权组织的行政主体资格，并在司法实践中通过对公安机关车辆管理所定性为“规章授权的组织” ，赋予其行政诉讼被告资格，最终在理论与实践的碰撞中赢得了法院与行政机关的角力，获得了实质意义上的胜利。规章授权的组织作为行政主体之一将深化或扭转人们对行政主体理论的认识。 关键词：车辆管理所；行政主体；授权组织 中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0187
2、-02 车辆管理所究竟属于“规章授权组织”还是“受委托执法组织”？这个问题的提出与回答与我国行政主体理论密切相关。现实中规章条文对“授权”和“委托”词语的滥用，造成授权组织和受托组织的区分艰难，从而使“规章授权的组织”是否具有行政主体资格的考量纳入理论和实务界的视界。 一、冲突：行政主体理论和司法实践的碰撞 在我国，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织1。根据行政诉讼法 、 行政处罚法等单行行政法律，我国的行政主体的范围包括行政机关和法律、法规授权的组织，不包括规章授权的组织。 公安机关交通管理部门车辆管理所是公安机关交通管理
3、部门的内设机构2 。车辆管理所根据法律、法规、规章及相关规定，行使各项车辆管理职权，办理各项车辆管理业务。 在司法实践中，如王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案等3，各级车辆管理所却得以成为行政诉讼中的被告。在这些案件中，法院认定：车辆管理所是机动车登记规定 、 机动车驾驶证申领和使用规定 （下文简称两规定 ）两规章授权行使车辆行政管理职权的专门机关。据此，车辆管理所被法院方认定为规章授权的组织，成为能以自己名义行使行政职权，并能对外承担法律责任的行政主体，从而突破了现有的行政主体理论。透过该现象，可以发现司法权实质性的突破行政主体理论的内在原因，即司法权与行政权的博弈。 二、博弈：行
4、政权与司法权的角力 （一）行政机关和法院对公安机关车辆管理所的不同定性 我国各级政府及其部门将行政执法主体划分、公布为三类：一是法定机关，比如公安机关；二是法律、法规授权的组织，比如交通警察管理部门等；三是受委托的执法组织，而各级车辆管理所无一例外被归属到第三类执法主体，即将车辆管理所定位为“受委托执法组织”4 。而在司法实践中，车辆管理所却被各级法院依据最高人民法院关于执行若干问题的解释认定为“规章授权的组织” 。 （二）行政机关和法院对车辆管理所的不同定性内隐着行政权与司法权（审判权）的博弈 行政机关作为执法机关，执行法律关于行政管理目标的规定，其执法依据为法律、法规、规章等规范性文件。司
5、法解释是对属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行的解释。根据行政法学界关于行政法渊源的理论，作为行政法重要渊源的法律解释可成为行政机关执法的依据。理论上将法律解释分为立法解释、行政解释、司法解释，现行立法法规定的法律解释仅指立法解释，具有与法律相同的法律效力。那么，司法解释能否作为行政机关依法行政的依据？现行立法法对于司法解释的效力层次及适用范围未明确规定，致使争论不断。有人认为司法解释不应成为行政机关的执法依据，据此理解，两规定作为公安部制定的部门规章，是车辆管理所的直接执法依据，公安等行政机关不是据最高法的司法解释将车辆管理所认定为“规章授权的组织”是有理由支持的。
6、既然规章不能对一个组织包括行政机关的内设机构进行授权，那么有关行政机关将车辆管理所归类为“受委托的执法组织”也有合理之处。 若行政机关不将司法解释作为执法依据，那么由此产生的后果是在司法监督阶段，人民法院依据司法解释审查行政行为的合法性问题时，会置“有异见”的行政机关于法律上的不利地位。比如：行政机关将车管所定性为“受委托组织” ，而在审判阶段却被法院认定为“规章授权的组织” 。车辆管理所的定性之争，实为法院和行政机关的博弈之证。 最高人民法院关于执行若干问题的解释第二十条之规定已在最终意义上为车管所定性为“规章授权的组织”提供了终局性的支持。 三、症结：行政主体理论的不足 车辆管理所到底属于
7、“规章授权的组织”还是属于“受委托组织”？此种疑惑以及法院依据最高法的司法解释单方面将车辆管理所定性为“规章授权的组织”的做法实际上体现着行政权与司法权的博弈，深层次的原因在于我国对行政机关和法院的执法（司法）依据缺乏同一性的规定，归根结底，这些问题的出现及其产生的不适是由我国目前行政主体理论的缺陷引起的。因为判断“授权组织”和“受托组织”的目的在于认定其是否具有行政主体地位，并进而确立行政诉讼的被告。就公安机关车辆管理所而言，行政机关将其公示为“受委托的执法组织” ，而法院将其定性为“规章授权的组织” ，这一迥异定性的出现可归咎于行政主体理论自身的不足性。 （一）行政主体理论范围不明确 我国
8、的行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织，但现有行政主体理论并未对法律、法规授权的组织作出明确的内涵界定，致使其与相近术语难以澄清区别，比如法律、法规授权的组织和规章授权的组织、受委托执法的组织的区别尚待研究的进一步深入。我国规章数量众多，规章授权的组织大量存在，这种组织到底属于行政主体的范畴，还是超出行政主体范围之外属于“受委托的执法组织” ，现行的行政主体理论应当给出答案和解释。按照现有的行政主体理论，规章授权的组织不属于行政主体，但由于“我国行政主体概念一经提出就与行政诉讼的被告结下了不解之缘。人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先须确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行
9、政主体资格的组织就不能成为行政诉讼的被告。 ”5 这就为司法实践中行政诉讼被告的确立造成较大困难，影响诉讼程序的顺利进行和行政诉讼起诉人的利益实现。经分析可以发现，现有的行政主体理论已不能满足司法实践的需要，成为兹待再造或修补的阻滞司法实践的障碍，也为最高法司法解释突破行政主体理论埋下现实需求理由。 （二）行政主体理论的操作性不强 法律、法规、规章授权的组织为被告，实际上承认了三类规范性文件授权组织的行政主体资格，但何为“授权” ，判定的依据和标准是什么？目前学界给出的答案并不一致。现行法律、法规、规章对具体条文的规定很难让人精准地识别出一个组织到底是授权组织还是受托组织。立法中常见的表述用语
10、有：“负责” 、 “授权” 、 “组织实施” 、 “交由”等，同样是“负责”的表述用语，公安交通管理部门被归类为“法律法规授权的组织” ，如中华人民共和国道路交通安全法第五条第一款：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。 ”而车辆管理所却被归类为“受委托的执法组织” ，如机动车登记规定第二条第二款：“直辖市公安机关交通管理部门车辆管理所、设区的市或相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政区内机动车登记业务。 ”法律、法规、规章等规范性用词不慎、用语较滥，致使法律用语混淆不清，为有目的地进
11、行区分平添几分困难，进而影响人们对一“组织”身份的识别。 四、结论 行政主体理论从形成之时是为便宜行政诉讼被告的确定而出现，但随着实践的发展，行政主体理论反而成为行政诉讼被告确立的羁绊。最高法通过司法解释确立了规章授权组织的行政主体资格，推动了行政主体理论的发展，但最高法院此举因被认为越权而饱受诟病。现有的行政法律印证的行政主体理论排斥“规章授权的组织”究竟是基于对行政权桀骜不驯的恐惧（行政机关可以制定行政规章以扩张权力） ，还是对我国缺失有效的司法审查制度的忧虑？如果将为制约行政权而禁止规章授权看作传统行政主体理论正当性的一种思路，那么，最高法以司法解释的形式确立了“规章授权组织”的被告资格
12、，强化司法权对行政权的监督似乎是发展行政主体理论的另外一种思路。我们能否容忍司法权的大胆超越以修补行政主体理论的缺陷，从而借助“实践决定认识”的认识规律来推动转型期的行政主体理论的变革？车辆管理所到底是属于行政主体范围内的“规章授权的组织”还是属于行政主体范围之外的“受委托的组织”？有无必要将一个组织人为地区分为“授权组织”或“受托组织”？尽管从一定角度理解，上述问题属于不证自明的问题，但该争论的实质还是能够引起人们反思行政主体理论的问题。转型期的行政主体理论变革的路径如何，是循序渐进的修补还是大胆革新，都是值得关注和付出努力的。公安机关车辆管理所定性之争及其伴随的若干理论问题为人们学习行政法
13、理论和参与行政法治实践增添一些迷雾，澄清迷雾，实待行政主体理论及相关理论与时俱进，响应实践的呼唤。基于此，笔者暂且支持规章授权的组织属于行政主体的定位，但随着相关理论的新陈代谢， “规章授权组织” 、 “受委托组织”的表述及区分需要还会存在吗？参考文献： 1 章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判J.北方法学，2008， （6）：68. 2 湖南省人民政府.湖南省人民政府发布的湖南省公安厅交通警察总队（湖南省公安厅交通管理局）职能配置、内设机构和人员 编制规定 （湘政办发20013 号）EB/OL， （2001-01-11）2012-10-09http：/ 3 北大法意：王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案EB/OL，2012.10.27.http：/ RID=20994；成都市中级人民法院：张凤琴诉成都市公安局交通管理局车辆管理所交通行政登记案EB/OL，2012.10.09，http：/www. 4 郑州市人民政府关于公布行政执法主体和依法接受委托从事行政执法活动单位的通告EB/OL，2012.10.09，http：/www.zhengzhou. 5 佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化J.法学评论，2003， （4）：60. 责任编辑 柯 黎
