1、我国农村管理体制创新的路径、内容和特点分析摘 要：为适应社会经济的发展，各地积极开展农村管理体制创新探索，形成三条主要创新路径：城市化创新路径、内部管理制度创新路径和农村社区建设创新路径。创新的内容主要涉及“村改居” 、转变村级组织职能、农村集体经济管理三个主要方面，并呈现出阶段性、地方性、差异性和区域性四个方面的特点。 关键词：农村；管理体制；创新路径；创新特点 中图分类号：F276.44 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0035-02 自从我国在 20 世纪 80 年代确立“乡政村治”农村管理体制以来，各地各级政府都极为重视农村管理体制的健全完善与改革创新，结
2、合时代发展变化和各自实际情况做了众多的尝试和探索创新，形成了各具特色的创新模式。 一、农村管理体制创新的途径 改革开放以来，随着社会主义市场经济的快速发展和城市化进程的加快，我国进入了一个新的发展时期，农村社会的结构和形态等方面都发生了巨大变化，但农村在经济、社会管理和城乡建设等方面，仍存在滞后于改革形势、滞后于市场经济发展、滞后于城市化进程、滞后于农村民主自治要求等问题，特别是城乡二元体制造成的制度约束仍然存在，城乡差距呈现逐步扩大之势。因此，建立起适应城市化现代化发展的农村管理新体制，成为地方政府迫在眉睫的重大任务。 地方政府结合本地实际，充分发挥探索创新精神，全面启动农村管理体制改革，从
3、多个方向对农村管理体制进行了改革探索创新。主要有三条改革路径：第一条是城市化创新路径。农村管理体制创新以农村城市化为目标，朝着加快农村管理体制向城市管理体制的转变开展体制创新，具体表现为加大农村区域重组合并、加快“村改居” 、村委会转变职能和规范集体经济管理实行固化量化等1。全国城市化发展较快地区均开展了不同模式的“村改居”和农村管理体制创新。第二条是内部管理制度创新路径。农村管理体制创新方向，是着重对农村内部的集体经济管理制度和财务管理制度进行创新，确保农村社会经济的稳定和健康有序发展。这方面以佛山市引进农村财务第三方管理建立新型农村财务管理制度为典型代表2。第三条是农村社区建设创新路径。通
4、过对农村管理体制进行社区化系统的改革和创新，建立起新型农村社区管理体制，具体内容有建立农村社区体制、政府公共服务延伸到村居、完善社会管理、建立社区多元治理结构、提升农村社区服务和加大基础设施建设，建立起现代农村社区新型管理体制。至 2010 年底，已有 7 个省份的 27个县（市、区）被民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”3。经过多年的不断探索创新，全国众多地区逐步建立起了适应现代化大城市发展的农村管理新体制。 二、农村管理体制创新的内容 地方政府创新农村管理体制的内容，虽然具有时间差异性、对象差异性和地方差异性，但总的目标，都是围绕着中央提出的“完善党委领导、政府负责、社会协同
5、、公众参与的社会管理格局，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系”和“统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局” ，建立起适应工业化城市化现代化发展的新型农村管理体制。通过对转型期各地各级政府农村管理体制创新实践的总结，我们概括农村管理体制创新主要有七个方面内容，这几个方面内容并不是完全分离独立的，而是存在着较为紧密的联系，实行内容分类是为了论述上的方便。 （一） 农村实行“村改居” “村改居”是地方政府为推进农村城市化而实行的将村委会改为居委会，以及围绕“村改居”进行的村级组织管理架构设置、职能转变、政府财政投入政策、农民集体用地转国有地
6、政策、户口政策、计生政策、股份社政策和合并村政策等一系列政策创新的过程，是农村管理体制向城市管理体制转型的具体实现。 “村改居”的创新路径，是地方政府以农村城市化为目标，朝着加快农村管理体制向城市管理体制的转变开展体制创新，实现城乡一体化。 “村改居”后，除少数本来城市化程度高的“城中村”较快完全融入城市外，大多数“村改居”社区的管理体制既区别于典型的农村管理体制，也区别于纯城市社区管理体制，处于村委会向城市社区居委会的一种过渡形态，开始形成自己的特点，但仍具有浓重的农村管理色彩。 “目前多数村改居社区仍按照原来村委会管理模式进行管理，只是牌子从村委会换成了居委会，社区管理运行体制和组织架构没
7、有完成相应的转换4。 ”因此，地方政府实行“村改居”仍然属于农村管理体制改革的范围。 （二）转变村级组织管理职能 随着工业化城市化的快速发展和国家出台取消农业税政策，村级组织的工作任务发生了重大转变，农村行政管理和社会管理事务工作量日益加大，农村村民对政府公共服务和公共产品的需求增加，农村村级组织的管理职能转变成为体制创新的重点内容。在广大农村，村级组织的职能开始出现了转变，以工业反哺农业并取消农业税为转折点，村级组织的职能也由协助政府汲取资源和管制向为农户提供服务转变。而在经济发达地区，地方政府则将创新村级组织职能设置作为建立新型体制的重要内容，对村委会实行政企分开、政资分离，规定村委会的职
8、责是履行村民自治范围的事项和协助镇政府从事社会行政管理工作，办理辖区内公共事务和公益事业，提供社区服务，不能直接参与任何经济经营活动，逐步实现从重发展经济重行政管理到管理与服务并重的职能性转变。（三）创新农村集体经济管理体制 在农村管理体制转轨过程中，农村集体经济的管理与转型也是体制创新的重要内容，关系到在农村管理体制改革过程中农民权益的保障。农村集体经济管理体制的创新有两部分内容： 其一是探索更加有效的农村集体财务管理体制，引入社会中介组织规范农村财务管理工作。社会中介组织，一般来讲就是独立于政府之外的社会组织，它依照国家的法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效，
9、在国家 （政府 ）与社会之间发挥功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。社会中介组织不从属于政府，政府也不能干预社会中介组织的活动，社会中介组织具有典型的中立性、公正性、权威性。如何利用社会中介组织具有中立性、公正性和权威性的特点，充分发挥社会中介组织在国家政府与社会之间的功能传递作用，有关地区在这方面做出十分可贵的创新。如广东省佛山市引入“第三方” （即有资质的社会中介组织）进行管理，从根本上使农村财务管理更加规范，监督管理更加到位，更好地消除因农村财务管理不规范而引发的社会不稳定因素5。 其二是改革村级集体资产的管理和运作，为推进村改居和体制转型准备条件。如探索农村集体经济组织（经济
10、社或股份合作社）按公司法转制为股份制公司，工商登记领取执照后照章缴纳营业税所得税，作为市场正式主体，参与正常的市场竞争；探索成立村级集体资产办公室对村级集体资产进行管理和运营，资产管理收益扣除必要的管理费用开支外，主要用于当地社区公共福利事业等费用开支；探索实行固化股权量化资产，将农村股份合作社的股份分为集体股和个人股，集体股及其收益留作集体积累，用于村公共事务和福利事业开支，试图解决农村集体资产制度安排社区封闭性等问题。三、农村管理体制创新的特点 总的看来，农村管理体制创新具有阶段性、地方性、差异性等特点。（一） 阶段性 我国经济发展经历了工业化准备阶段、起步阶段、加速度阶段和稳定增长阶段。
11、目前工业化开始迈进高级阶段，整体经济发展进入双重转型期。地方政府创新农村管理体制也经历了几个阶段。从目标是“有人办事、有钱办事、依章办事” ，转向农村管理体制创新于重权威重管理重效率，解决农村社会存在问题。随着工业化城市化的快速发展，农村城市化提上地方政府议事日程，转变加强农村财务管理、推进“村改居”和出台配套政策，农村管理体制开始逐渐向城市管理体制转型，地方政府创新农村管理体制日益朝着城市化方向前进。进入 21 世纪，随着中央提出科学发展观、建立和谐社会、统筹城乡发展等思想，推进政府公共服务均等化、加大政府财政转移支付力度、推进农村社区建设、重视农村社会组织发展等成为新时期农村管理体制创新内
12、容，农村管理体制创新逐渐走向城乡一体化、公共服务均等化、多元治理格局的方向。 （二） 地方性 农村管理体制创新的主体是地方政府，是地方层次的创新，地方政府创新农村管理体制多是回应本地经济社会发展问题与需求的结果，而本地区农村经济社会发展问题与需求具有地方独特性，地方政府创新政策正是具有针对性的解决问题措施，创新的影响和作用也只限于本行政辖区范围，创新的政策措施不能照搬到其他行政区域，只能有选择地被其他地区学习和借鉴。相对中央政府而言，地方政府创新的限度是不能突破国家的法律和政策，在没有得到中央政府或上级政府的肯定和认可前不能被推广到其他地区。 （三） 差异性 地方政府创新农村管理体制还具有差异
13、性，指的是，由于地方政府层级的多样性，导致地方政府创新的多样性，既有省级政府，又有地市级政府，还有县区级政府，同级政府之间和不同层级政府之间，其农村管理体制创新呈现出巨大的差异性，有的同处一地，却形成路径迥异的创新取向。差异性主要还表现在创新目标和内容的不同上，有的侧重于理顺管理组织关系，有的侧重于村级组织职能的调整，有的侧重于政改，有的侧重于经改，有的侧重于保障政府政令畅通，有的侧重于构建村民参与的民主治理结构等。必然会形成差异性明显的多种农村管理体制创新模式。 （四） 区域性 我国大体上可划分为经济发达地区和经济欠发达地区。从各地创新实践观察，东部经济发达地区的创新积极性要明显高于中西部地
14、区，这主要基于庞大的农村集体经济规模，再加上城市化发展外来人口不断增加带来的社会管理问题，使得原有的传统农村管理体制远不能适应形势发展的需要，因此地方政府发挥主导作用积极对农村管理体制进行创新改革，建立新型管理体制以适应不断发展的农村形势。而广大中西部经济欠发达地区的农村集体经济薄弱、日常管理事务少，缺乏开展创新的条件和需求，创新远远落后于东部地区。因此，东部地区农村管理体制创新体现出创新积极性高、创新方式多样、创新内容广泛，而中西部地区农村的创新主动性不强、跟进学习式的创新居多、创新内容较狭窄。 参考文献： 1 赵过渡，颜海娜.顺德市农村管理体制改革实践的理论分析J.城市问题，2003， （1）. 2 欧阳卫.试析村级财务会计委托代理制度J.中国注册会计师，2008， （4）. 3 姜力.在全国农村社区建设实验工作推进会上的讲话EB/OL.2010-10-15，民政部网站 . 4 牛君.村改居社区建设的发展思路J.党政干部学刊，2010， （7）. 5 欧阳卫.试析村级财务会计委托代理制度J.中国注册会计师，2008， （4）. 责任编辑 仲 琪
