1、委托代理失灵：社会服务外包监管的理论依据分析摘要：社会服务外包是基于合同管理的委托代理关系，而基于委托代理理论的“经济人”假设，作为委托人的政府及代理人的社会服务承接方的社会组织都以实现自身利益的最大化为最终目的。因此，社会服务外包的代理失灵问题不可避免。这就是实行监管的缘由和出发点。 关键词：社会服务外包；委托代理；代理失灵；监管 社会服务外包制度自 20 世纪 90 年代引入以来，作为一项政府公共管理制度创新，得到了政府和社会的大力支持，全国各地方政府都在不断探索社会服务外包的手段和形式。2013 年 7 月 31 日，在举行的如何通过政府购买社会组织的公共服务强化我国城市基础设施建设的国
2、务院常务会议中，李克强总理明确指出， “要把能够通过市场化形式供给的公共服务项目，转交给有资质的、信誉良好的社会机构、民间组织以及企业等来生产。政府则运用委托、合同、采购等手段向社会组织及企业购买公共服务。并依据公开、透明、公正的原则，严格购买程序，通过竞争择优的方式，确定承接公共服务的主体” 。李克强总理的讲话吹响了社会服务供给模式转型的集结号，为我国的社会服务外包指明了方向。但是，社会服务外包是基于合同管理的委托代理关系，即政府通过合同契约的形式将社会服务的生产委托给符合资质的社会组织，这样政府和承接方的社会组织就形成了委托代理关系。 一、委托代理理论 20 世纪 60 年代末 70 年代
3、初，由于对经典的一般均衡模型（Arrow-Debreu 模型）体系中企业“黑箱”理论的解释力不满，一些经济学家基于契约理论，对企业内部在信息不对称条件下如何进行激励的问题进行了深入分析和研究，最终形成委托代理理论。其核心内容是“以信息不对称的环境中契约是如何形成的为起点，研究委托人怎样通过最小的代价构建一种有效的契约或机制，以使代理人遵循委托人的最终目标而努力工作，从而最大限度地实现委托人的效用和利益的理论” 。该理论在“经济人”的基础上，设立了两个基本的假设前提条件。 第一个假设前提是委托人与代理人之间存在着利益冲突。在委托代理关系中，委托人与代理人都以实现各自利益最大化为最终目标，他们都是
4、理性的经济人。理论上讲，当契约达成后，代理人会依据委托人所希望的方向而努力工作，但是由于委托人只关心委托的结果而对代理人付出的努力并关注也不感兴趣，也就是说委托人与代理人关注的最终目标是不一致的。 “委托人的收益由代理人所付出的努力所决定，而代理人的收益取决于委托人所支付的报酬。因此，委托人与代理人二者的利益存在着冲突和不一致。 ”在委托代理过程中，代理人会运用委托人让渡的相关权力谋求自身的利益最大化，即形成代理失灵问题。基于此，委托人与代理人之间就非常有必要设计和建构有效的契约和合理的机制来调和两者间的利益冲突。 第二个假设前提是委托人与代理人之间存在着信息不对称。在委托代理关系中，代理人认
5、为他的行为和活动委托人是不能直观地感受到的，就算能够被委托人直接观察到，也不能够被有关的第三方有效证明，而只有代理人自己知道，这就是信息的不对称。 委托代理理论认为，在利益不一致但信息对称的条件下，委托人与代理人可以寻找到有效解决代理失灵问题的方式。而当二者利益一致时，即使信息不对称，代理失灵问题也是不存在的。只有当利益相互冲突和信息不对称同时存在时，代理失灵问题才会产生，代理人就会把自己的利益置于委托人利益之上，运用委托人赋予的权力和信息资源优势来实现自身利益的最大化，从而导致与委托人的目标偏离。因此， “委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激
6、励代理人” 。 二、社会服务外包中的代理失灵 社会服务外包作为一种典型的委托代理关系，在服务外包的过程中也会产生政府（委托人）与社会服务承接方的社会组织（代理人）二者之间的利益不一致与信息不对称。社会服务外包后，对于社会服务的具体生产和管理就交由企业或社会组织（代理人）来进行操作，因此相对于政府（委托人）来讲其能够掌握更多的社会服务相关信息，而从“经济人”的角度出发，企业或社会组织（代理人）往往会利用委托人赋予的权力和信息不对称的优势来实现自身利益和效用的最大化，偏离政府（委托人）的目标，进而造成社会服务外包失败。其主要表现在两个方面。 一是委托代理协议达成前的逆向选择问题。逆向选择产生的主要
7、是在社会服务外包合约达成之前，委托人（政府）和代理人（社会组织）不能观察到各自全面真实的信息，为了最大限度地降低风险，而在合作双方的选择过程中降低自己对对方的预期，在这样的选择情形下，最终就会导致逆向选择问题的产生，造成“劣者驱逐优者”现象的出现。现实中的情况是， “作为委托人政府对社会组织这一代理人的质量很难周全把握。期望中标的组织，往往都会隐藏自己不良质量特征的相关信息，对这些信息进行辨别的成本往往比较高” 。在这种信息不对称的条件下，委托方（政府）很难做出符合其真实意愿的最优选择，甚至次优选择也无法达到。 二是社会服务外包合同达成后的道德风险问题。道德风险问题产生的前提是委托代理双方信息
8、的不对称。当委托代理双方信息不对称时，代理人就会利用其掌握的信息资源优势，通过运用具有隐藏性的委托人所不能观测和监管的行为或不作为，来降低自己的成本，实现自身利益的最大化，从而造成委托人的损失。 基于社会服务外包代理失灵的现实，必须找寻行之有效的解决之道。政府（委托人）非常有必要设计和构建一套行之有效的社会服务外包的监管制度来规范、约束并激励企业或社会组织（代理人）的行为和活动，防止代理失灵，确保社会服务外包的有效运行，更好地实现社会服务高效高质供给。要想实现有效地制衡、规范、约束、防止代理失灵问题，一个健全的监管体系必不可少。因此，社会服务外包中的代理失灵问题就是实行监管的理论依据和出发点。
9、 三、监管：一种破解社会服务外包代理失灵的有效途径 监管作为一种被实践证明是行之有效的控制和约束手段，其能够通过法律、财税、审计、第三方机构及媒体大众等方式破解社会服务外包中由于利益冲突和信息不对称而形成的代理失灵问题，明确代理人（企业或社会组织）的责任、权利和义务，对代理人进行有效的行为激励和约束，保证其行为目标不偏离委托人的要求，将社会服务外包的风险降到最低程度，从而实现社会服务的有效供给。一个完整的监管体系对于社会服务外包的有效实行发挥着重要的功能，具体表现为以下几点。 1.防范功能 监管制度的存在能最大限度地减少滥用权力的机会，从理论上杜绝滥用的可能性。监管就是发现问题并督促解决，它是
10、一个严密、完备的有机体系，这一体系能够使得社会服务外包中的各主体的行为尤其是承接社会服务的社会组织的活动完全处在一种被监控、约束的状态之下，是其没有滥用权力谋取私利的条件和机会，从而实现监督的防范功能，防止社会服务外包中的代理失灵问题。 2.约束功能 良性的监管制度对权力拥有者有着很好的约束作用。监管具有两个层面上的约束功能：首先是外在的对社会服务外包承接方在服务生产过程中各种行为的约束功能；其次是通过监管把社会服务生产的权力与义务联系在一起，形成权责一致的社会服务外包承接方的自我约束机制。 3.矫正功能 社会服务外包的合同契约不可能做到完美无缺，实施过程也不可能没有疏漏之处，这就需要监管机构
11、进行及时的矫正和补救。在社会服务外包的过程中，一旦出现社会服务目标的偏差，监管体系就会及时做出反应，对相关违规行为进行矫正和调整，降低不当行为所带来的不良后果和损失，促进社会服务的公平公正。 4.惩戒功能 伴随监管权力的必然是严格的法纪。被监管的组织和个人如果滥用权力违规行动，就会根据具体情节进行相应的法律制裁。由于监管对社会服务外包的不当行为及其责任者具有制裁的权力，违反的组织和公民都要进行问责、承担相应的责任和后果，这就是监管的惩戒功能。 参考文献： 1李晓光.从激励补偿角度协调委托代理关系J.边疆经济与文化，2005（12）. 2刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评J.学术界，2006（01）. 3张维迎.博弈论与信息经济学M.上海：上海人民出版社，1995. （作者单位：广西大学公共管理学院）
