1、现代大学制度视角下我国大学法治化研究【摘要】市场经济与高等教育大众化对我国现行的大学制度提出了严峻的挑战，建立现代大学制度势在必行。构建具有中国特色的现代大学制度既是我国高等教育事业发展的必然要求，也是对现代大学重新进行的制度变迁，更是我国高等教育改革与发展的目标。因此，我国要建立完善现代大学制度，要切合现实国情，遵循法治化途径，以法律来规范各主体之间关系，确认和巩固高等教育改革成果，保障高等教育持续健康发展。 【关键字】现代大学制度 高等教育 法治化 2010 年颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020） ，是我国进入 21 世纪后的第一个教育规划的纲领性文件，其中明确提出
2、要“完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构，深化校内管理体制改革” 。完善中国特色现代大学制度的关键在于正确认识现代大学制度的内涵特征，用法治的理念和要求审视大学现实制度环境，不断创新大学管理的体制和机制，进一步落实大学的办学自主权，逐步建立大学发展的自我约束机制，实现从“大学管理”向“大学治理”的转变。 本文以现代大学制度为视角，对我国大学的法制化进行探究和分析。一、法治视域下现代大学制度的内涵和特征 （一）现代大学制度的内涵分析 现代大学制度包括两个基本层面：一是宏观层面，指国家对大学的制度安排，包括大学的管理体制、投资体制和办学体制等；二是微观层面，指大学内部的组织结构和运行机制，包
3、括组织结构的分层、内部权力体系的构成等。宏观层面与微观层面大学制度的有机结合，才是现代大学制度构建的“一体两翼” 。 （二）现代大学制度的中国特色 首先，构建中国特色现代大学制度具有理想性、探索性。当今世界上任何一个国家的大学制度都处于不断完善之中。从我国现代大学制度的提出和设计初衷来看，也是一个理想性的目标，是一个在中国现实环境之下逐步完善的过程。 其次，构建中国特色现代大学制度具有选择性。中国大学发展模式的选择，一方面与中国的文化传统、经济体制有关；另一方面借鉴不同国家的不同模式的优点。我国的政治制度和文化传统决定了我国大学制度建设必须坚持走中国特色之路。 二、现代大学法律制度是我国现代大
4、学制度之基础 在建构现代大学进程中，起决定性作用无疑是制度安排。制度作为一种“结构化体系” ，与法律不可分割。大学法律制度或称大学法制，在指具有立法权限的国家机构， 依照法定权限和程序制定或认可，由国家强制力保障实施的，调整大学相关法律关系的规范性法律文件之总和。 与大学法律关系基本主体相对应，现代大学法律制度之基本内容，约可归为四个方面：厘定大学与政府及社会间关系，调整大学与教师间关系，规范大学与学生间关系，以及提高大学自身管理水平。 现代大学法律制度对我国现代大学制度的建构具有推升和促进的基础性功用。主要体现在： 第一，消除我国大学运行机制性障碍，需要科学立法支撑。实践表明，在现代大学制度
5、营构进路中出现的种种问题，往往是由于法律本身的不适应、不一致、不协调造成的。现行大学法律制度已不适应我国大学之改革发展现状和趋势。需要修订、完善现行法，包括订立新法。 第二，解决制度建构中存在的现实冲突，需要法律机制调整。目前，在我国现代大学制度构建中，存在许多现实冲突。除实践与立法冲突外，还包括大学内外冲突、内部冲突。而解决此类冲突，最根本的是透过法律进行调整。若不上升至法律层面，单靠行政政策，难具权威性、持续性和稳定性。 三、中国特色现代大学制度法治化建设面临的主要问题 （一）以高等教育法为核心的大学法律制度体系尚未承当起引导现代大学制度建设和发展之应有功效 作为大学法制之核心立法， 高等
6、教育法颁行十余年以来，我国高等教育事业变迁巨大，无论是高等教育办学思想、办学层次、办学规模，还是办学模式等方面出现的新问题，已远超出了其颁布之初的历史景象，其中不少条款已显不合时宜，滞后于时代。综观高等教育法其内容过于粗疏，语言高度概括、表达简单模糊，法律责任缺位与错位，法律规范的针对性和操作性弱，直接影响到该法的实效性，亟待修改完善。 （二）落实办学自主权难度大，政府干预多 办学自主权是现代大学制度建设的重要方面，关系到大学的长远发展。从法律上讲，我国大学的办学自主权并不小，但权利的界定模糊，教育资源分配的法制化程度低，行政干预比较强，政府既是大学的举办者，又是行政管理者，还是事实上的办学者
7、，使大学的自主权难以落实。一是国家并没有将大学作为一个特殊的法人实体来建设，相反是把大学作为政府部门的延伸或者一般事业单位来管理；二是政府明确将大学作为全额拨款的事业单位，但事实上并没有实行全额拨款，大学运行经费中的相当一部分需要靠自身筹集；三是政府应该重点抓好高等教育的结构、规划、布局等宏观管理和教育投入的法制化建设，履行好自己的职能。 （三）大学行政权力与学术权力失衡 相较西方大学而言，我国大学的内部组织及其结构方式，是围绕行政权力而建立起来的，科层化的官僚特征更为突出。从大学内部组织的纵向关系上看，校-学院-系-教研室不仅都演化为行政性机构，且形成等级鲜明的行政控制关系；从横向关系观之，
8、大学各职能部门理应是为教学、科研服务的机构，但由于这些行政部门控制着办学的人、财、物等资源及其分配权，学术人员进行学术研究所赖以进行的资源来自于行政组织的分配和评价，行政权力常常干预本应由学术权力规范调整的问题，导致行政机构不断膨胀，大学行政势力强大，学术权力微渺。此种失衡往往导致大学内部行政权力与学术权力之对抗，严重限制我国大学之健康发展。 四、用法治完善中国特色现代大学制度 完善中国特色现代大学制度，是今后我国高等教育发展的重大战略任务之一，也是建设高水平大学的重要保证。 国家中长期教育改革和发展纲要 （2010-2020）中提出了包括“完善治理结构、坚持和完善党委领导下的校长负责制、完善
9、大学校长选拔任用办法、加强章程建设”等一系列政策措施。所以建设完善中国特色现代大学制度必须围绕建设重点，坚持法治理念，才能稳步推进这一重大战略任务的完成。 1. 大学核心法的修订与完善 毋庸置疑，作为我国大学法制核心之法高等教育法 ，自 1999年实施以来，在落实科教兴国和人才强国战略、推进人力资源建设中发挥了重要作用，但同时也暴露诸多弊端，决不可忽视，须尽快予以修订完善。 2. 强化落实大学办学自主权 大学法人制度是现代大学制度的重要内容，办学自主权则是法人制度的核心。必须确立并落实大学公法人地位，规范大学同政府在高教领域各方的权利义务关系，实现大学与政府关系法律化，淡化大学与政府间的“行政
10、关系” 。依凭大学章程进行治理是落实大学办学自主权的重要举措和保证。因此，建议在高等教育法第一章增加一条，即“高等学校依法制定章程，依章程进行民主管理。 ”为确保大学章程的实施，有必要在明确政府和大学的权利与义务的同时，明确对政府部门越权干预学校办学、侵犯大学自主办学权利的问责。 3. 合理配置主体权利义务 完善高教立法，应按照立法科学化原则，遵循高等教育基本规律，以保护师生权利为重心，为大学与教师、学生配置权利和义务，为行政机关配置职责与权限，实现对高等教育所涉关系之法益保障。必须以立法确保学术权力在大学利益格局中的主导地位，使教师和学生成为大学真正的主人，而行政力量则自居辅助地位，让学术权力在行政权力面前取得压倒性优势，克服行政泛化和“官本位” 。要规范行政权力运行程序，以防其滥用，侵损教师和学生的合法权益。
