1、1法律体系亟待完善多层级的法律体系 要分析中国的司法体制及其改革前景,首先要了解中国的法律体系,这很重要。 中国的法律体系是以宪法为基础的一个统一的法律体系,不过这个体系一般认为它是多层级的,法律的制定主体是分层的。 最重要的宪法和其他法律一样,是由全国人大制定的,只是宪法在程序方面更为严格。第二级是法律,包括全国人大制定和修改(法律权威无疑更高些)的民事、刑事、国家机构等基本法律和非基本法,后者由全国人大常委会通过,但这种划分无严格界限。再往下一层就是行政法规,由国务院制定和公布生效。过去一些行政法规还曾由国务院制定,又报全国人大常委会批准,比如颇受争议的劳教条例 ,这就形成介乎法律和行政法
2、规之间的不伦不类的东西。 行政法规之下有地方性法规、自治条例等。前者的制定主体目前已扩大至各省、自治区、直辖市和省会、自治区首府所在城市,还有经济特区乃至国务院明文规定的较大城市的人大及其常委会,真正有权制定自治条例和单行条例的则最多到自治州这一级。 最低一个层级为规章。地方人大有权制定地方性法规,相应地,地方政府也有权制定地方性规章,另外还有部委规章。 除此之外,特别需要说明的是司法解释。不同于全国人大常委会对2法律的解释,与法律一样具有法律效力,司法解释是由“两高” (最高人民法院和最高人民检察院)作出的,按照中国现行宪法, “两高”没有解释法律的权限,因为解释包含了可以小幅修改法律的重大
3、意味。但人民法院组织法、人民检察院组织法又规定“两高”可以根据审理案件基本情况解释法律,其本意是让它们对案件适用的法律条款进行具体解释。不过,现实情况却是,一方面最高法院通过一部文件自我授权称,司法解释具有法律效力;另一方面,这种具体解释发展到后来变成抽象解释,比如新刑事诉讼法有 300 来条,最高法院的相关司法解释达到了 700多条,几乎是在搞实施细则了。当然,这种现象也有其客观原因:全国人大常委会通过的法律一般原则、抽象,宪法赋权国务院可以制定具体实施细则,而很多人也倾向于默认“两高”可以这么做。这就导致了司法解释虽非法律,却胜似法律。 再来看中国法律体系的构成。可以分为八个方面:宪法(国
4、家根本法) ,宪法相关法(通常指关于公民基本权利保障的法律、国家机构的法律) ,民商法(包括民法通则、婚姻家庭法、继承法、物权法等民法部分,以及公司法、破产法、证券期货保险票据和海商等商法。很多国家采用民法和商法分离的体系) ,行政法(除了法律,还包括行政法规、规章等,涉及诸多领域,体系也极为庞大) ,经济法(西方很多国家没有经济法的概念。但由于中国政府在宏观调控和对经济活动介入上的需要,经济法至今还比较有地位) ,社会法(包括劳动关系、社会保障等方面的法律) ,刑法,诉讼与非诉讼程序法(包括民事、刑事诉讼法,仲裁调解方面的法律) 。 3从直观数据上看,2011 年两会时披露的数据是,中国已有
5、 239 部法律(现今估计超过 250 部) ,行政法规 690 部(预计已达 730 部) ,地方性法规 8600 多部(或已接近 9000 部) ,构成了“中国特色社会主义法律体系” 。 但这个所谓“法律体系”至少还不完善。其中,实施宪法最重要、也是最困难的法律,是公民基本权利保障部分,但这方面有一些到现在都还是无法可依。此外,法律法规中的不合理的地方还有很多。 有待实现法官独立审判 在了解了中国法律体系的基本框架之后,还需要了解中国司法体系的基本框架。 在中国内地,司法体系在人大体系之下,由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督,从宪法地位上来说,它居于第二层次,与国务院、中央军委
6、是平行的;而从级别划分上,国务院总理是国家级正职,最高法院院长、最高检察院检察长则只是国家级副职;此外,在党内排名上,最高法院、最高检察院的地位就更低了。 除了地位问题之外,司法体系的工作体制也存在问题。1954 年宪法规定, “法院独立进行审判,只服从法律” ,但由于法院是一个集体,首先是由院长、审判委员会代表,这就导致所谓独立审判实际由法院审判委员会负责,院长起主导作用。现行的 1982 年宪法规定, “法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉” ,对于不干涉的主体采取列举的方式,比 1950 年代又倒退了一步,有人说,这给党组织干涉司法留下了空间。 4改革的方向
7、只能是法官独立审判。要实现真正的独立审判,需要处理好两方面的关系,一是法院和人大及地方行政的关系,这是外部关系;二是内部关系,即法院内院长、副院长和普通法官的关系。按照西方的做法,通常有一个首席法官,但其只管程序性内容,比如负责召集法官,而法官的权力完全平等,投票表决不受干涉。中国也应该建成类似的法官独立审判体制。 还有就是两审终审制。我们一个案件一般原则上经过两审,即经过两级法院的审理,由二审法院作出终审判决(由最高人民法院判决的为一审终审) ,裁定当事人不能提出上诉, 也不能抗诉。但中国太多的案子都要进行再审,即启动审判监督程序,提起再审的条件是法院已经判决生效,但发现有事实上的错误,或者
8、经有关级别法院院长决定也可以再审(这种情形不是太多) 。而现在再审案件很多都是通过各类批示,比如,我曾经参加某地法院再审讨论的会议,结果发现有关材料上什么样的批示都有有来自省一级高级法院的,有党委书记、副书记批的,有人大副主任批的,有人大代表写来的,还有副省长、副市长批的。法院把它们叫做交办案件。这使得再审事实上构成第三审,这都是于法无据的。 就目前民事、行政和刑事案件的审理基本状况而言,其中,民事案件的审判总体来说还比较公正,因为公权干预不严重。但如果涉及比较大的经济纠纷,尤其是涉及到本地重要经济利益时,那就是另外一回事了。 行政审判即所谓民告官的案子,则完全看那个地方领导的法治观念怎么样,
9、如果他(她)比较有法治观念,如果不是涉及特别重大5利益,法院可能会作出判决,当事人还能够服判。事实上,由于涉及行政机关,法院几乎都会事先与之沟通和征求意见,那些法治观念比较差的地方,就完全可能不受理行政诉讼。而从行政诉讼案件的改判率(撤销或改变原来的行政行为)来看,在好的地方也只能达到 20%多。 刑事案件是最大问题所在。刑事案件审理要经过三个阶段,一是公安机关或国家安全机关的侦查,国家公职人员由检察院直接侦查,此外还有法外侦查,也就是“双规” 。从近年来的躲猫猫死、洗澡死、喝水死等“各种死”事件来看,侦查问题太严重了。中国警察权力太大了,中国法律对于公民人身自由权利的保护又非常有限。重庆王立
10、军的“打黑”内幕,就向世界展示了中国公安到底是怎么进行“侦查”的。一般来说,法治国家基本都严格控制警察的侦查权力,首先在机构上将刑事侦查和治安案件侦查分开,另外重要的侦查措施需经法院批准,特殊侦查比如窃听更有严格程序和要求。中国在这些方面有些失控,有太多东西不经过批准。 第二阶段是审查起诉。检察院本应有一个把关,但现在很多情形下它基本跟公安站在一起了,另外有的案子它自己直接侦查,单方面就可以作出起诉决定,不需要经过批准。最后就是审判阶段。本来公检法应当相互制约,但有时候却变成三个机关一起商量定案子。在“搞运动”的时候,有敏感案件或是大案时,由政法委书记召集公安局长、检察院检察长、法院院长开会协
11、调一下就决定了,审判只是走个过场。 因此,中国迫切需要在除了宪法规定的独立审判之外,也要有一个独立的审判体制。这是现代文明国家所必不可少的。 6改革的症结 最后谈谈司法体制面对的主要改革课题。 对于党的领导的理解应有一个正确思路:党的领导就体现在宪法法律中,宪法法律就是党的主张和人民意志的统一,严格依照法律办就是贯彻党的领导。但在具体实践中,党的领导却往往更具体体现在本级党委的领导上。当宪法法律的规定与本级党委的意见不一致时,就可能按照本级党委特别是党委书记的意志办。 在这方面,十八大后我们看到了些许变化。中央政法委书记已经从中央政治局常委变成了政治局委员,政法委工作作出了调整,其基本指导思想
12、是除了重大问题,一般不再协调公检法。 另外,在改变法院跟地方的隶属关系上。目前法院都是由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督,事实上就是由本级党委书记管。如果将法院院长、副院长和审判员的选举或者任命权限提升到上级党委,就会提升法院的独立性。其实办法很多,关键都在于改善党的领导方式。 同时,法院层级制度要改革。宪法规定了上下级法院之间不是领导与被领导的关系,而是监督与被监督的关系,但现在变成了事实上的行政关系,法院内部也是行政化。这势必妨碍独立审判。 至于法官的独立性方面,则需对法官的任期、待遇、地位等加以保障,并在一个比较公开透明的体制下,让其独立进行审判。很多人担忧现在司法腐败严重的情形下,法官如果独立审判,可能导致更严重的问题。这其实是一种误解。在其他国家,法官独立审判已经有一个完整套7路:法官地位、待遇比较高,位置稳固,只升不降,刚正不阿的法官更是享有盛誉,他们不会轻易动摇;审判过程是公开的,每个法官的判理都有据可查,接受同行、公众和媒体监督。如果你跟当事人吃饭,一张照片可能就会有问题了。