1、1改革开放以来地方保护主义类型研究摘 要：从地方保护主义涉及的行为主体及目的出发，将改革开放以来我国地方保护主义划分为：维护地方公共利益的地方保护主义、谋取部门利益的地方保护主义、谋求个人利益的地方保护主义。三种类型的地方保护主义并非泾渭分明，现在更为普遍的是三种动机融合在一起的复合型地方保护主义。 关键词：地方保护主义；地方利益；类型研究 中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：16723198（2013）11004401 地方保护主义是在我国社会利益格局变动中，地方政府为维护地方利益而忽视甚至损害中央全局利益及其他地方利益的机会主义行为。地方保护主义与中国历史上的地方割据、地方主义虽
2、有联系，但也存在着本质的区别。本文紧密围绕与地方保护主义相关的核心概念要素地方利益进行分析，从地方保护主义涉及的行为主体及行为目的上（即地方保护主义保护了“谁”的利益）对改革开放以来中国的地方保护主义进行类型的划分。 1 维护地方公共利益的地方保护主义 维护地方公共利益的地方保护主义是地方政府为本地域内的居民公共利益而实施的自我维护行为。地方利益内置多层利益，但它首先是基于地方居民的共同利益而存在的公共群体利益。地方公共利益是地方政2府合法存在的基石，它作为狭义上的地方利益，也是各地方政府间横向竞争的基本出发点。地方政府根本使命在于谋求所辖地域内资源最优配置和地方利益最大化，以行使地方政府作为
3、中央或上级政府的代理人维护社会稳定、经济发展的职能，这构成了地方政府合法存在的基础，也是地方利益的合理性内核。同时，地方公共利益又是置于各行政区内的群体诉求表现，带有强烈的地方印记，地方政府作为地方公共利益的合法代理人，地方利益不可避免地粘染上了各式色彩。 地方政府为地方发展谋求地方公共利益主要表现为，为地方经济快速发展争取各种优惠政策，甚至不惜进京跑“部” “钱”进、争戴贫困帽，隐瞒实际情况以获得政策支持，主要目的就在于为本地经济发展创造良好的政策环境，横向竞争中不落后于其他兄弟县市。地方政府争戴贫困帽的背后反映的实际是，面对国家扶贫倾斜政策，各地方政府争相要国家财政补贴， “贫”反而给地方
4、带来诸多收益，因此“贫”就是地方政府所要维护的利益，是地方政府以违背、欺瞒中央政策的方式与国家争利的典型。一旦某县被确立为贫困县，就意味着另一个真正贫困县享受国家支持政策、资源机会的减少。在这种零和博弈中，地方因在信息、策略、操作中优势明显，往往处于上风。地方因其地方公共利益为争取国家优惠政策而采取的违背中央宏观政策、自我维护措施，扰乱了国家政策方向，考验中央政府政策公信力，同时在使用中可能因贪污、决策不当等使扶助资金“打水漂” ，但它尚未到影响全局稳定的地步，因此我们将之视为对地方有利、但对中央损害不大的地方保护主义。 2 谋取部门利益的地方保护主义 3谋取部门利益的地方保护主义是指地方政府
5、或部门为本组织的利益而采取的地方保护主义行为。地方政府一方面作为地方公共利益的合法代言人存在，另一方面地方政府作为一个组织，它也有自己的部门组织利益取向。只要有机构存在，就会有机构利益的产生。政府若一味以部门利益为出发点，它就无法站在客观公正的角度来提高地方公共利益。 我国环境污染尤其是河流污染之所以长年治理但鲜有改善，地方保护主义难辞其咎。河流污染及治理具有地域性特点，监管以及污染防治的职责实际上主要是地方环境保护部门来承担。由于中国体制上的职责同构与条块分割的矛盾，从“条”纵向地看地方环保部门是国家环保部门的下属机构，通俗地讲，后者是前者的“娘家” ；从“块”横向地看，地方环保部门在人事及
6、财政上受制于本地政府，后者是前者的“婆家” 。因此地方环境保护部门基于理性考虑不得不放弃或隐藏环境执法者的立场，甚至与地方政府同流合污。此外由于流域途经各地，防治责任难以具体落实，流域内各负责单位抱着法不责众的心态，对大污染、大排放企业采取纵容、保护态度以维护本地利益。 3 谋求个人利益的地方保护主义 谋取个人利益的地方保护主义是指政府官员个体为政治和经济利益而不顾其它利益主体的行为。这种类型的地方保护主义现象在改革开放初期比较常见，现今该行为更多地依附于前两种地方保护主义行为，与腐败行为紧密相连，更难以攻破。厦门远华走私案就是地方政府及海关官员受个人私利诱惑，在走私犯罪集团编织的庞大权力配置
7、网下，被其收买、与其勾结，利用国家和人民赋予的权力公然与走私分子进行肮脏4的权钱交易而不惜践踏国法、给国家带来巨大损失的地方保护主义典型案件。 厦门远华大案背景错综复杂，它反映出我国上世纪八九十年代中国经济社会各利益集团急功近利相互争斗的无序状态，又展现出各地方政府为保持税源、政府官员对谋求个人利益的透明追逐，而对各种违法乱纪行为放纵甚至支持的违法行为，以至于形成官商勾结成利益共同体，各地方政府为寻求政治利益、经济利益及官员个人利益各搞一套、各自为战，影响宏观经济发展大局。然而眼前利益注定是短暂的，为了眼前利益而牺牲长远利益的做法是愚蠢的。厦门远华走私腐败案后，厦门经济陷入了前所未有的低迷，厦
8、门投资信心和民众消费信心都受到严重打击，给国家和厦门造成很大的经济损失。 4 复合型地方保护主义 任何一种地方保护主义所谋求的利益都不是单一的，而是多种利益复合的行为结果。只是在某一特定社会背景 下对某种利益的需求更大才以该形式突显。远华走私案是地方政府官员谋求个人私利、不惜触犯国家法律的地方保护主义典型，但它同时也混合着各地方政府为维护税源、增加财政收入的动机。随着我国法制建设逐步完善，地方政府组织通过制定法规、规章使地方保护隐藏在冠冕堂皇的条文和操作程序中，使地方保护主义行为以“合情合理更合法”的面貌继续升级、繁衍。现在更为普遍的是三种动机融合在一起的复合型地方保护主义。它显著的特征是地方
9、官员不再为单纯地追求个人利益最大化而以身犯险，而是将个人利益巧妙地隐藏在地方利益之中，将个5人政治经济利益与发展地方经济、政绩紧密相连，通过地方发展实现个人利益与地方利益的共进退，它通常与腐败相联系，隐蔽性更强，攻破难度更大。房地产行业的地方保护主义可以说是集地方公共利益、地方部门利益、官员个人利益于一体的现代地方保护主义典型。 中国房地产行业政策灵活多变、缺乏连贯性，地方政府为自己利益选择灵活应对，成为房地产利益链条的重要一环，为与房地产商、银行相互勾结，为房地产市场的虚假繁荣保驾护航，阻碍市场理性回归乃至国民经济健康发展。对中央政府而言，保持房地产市场稳定，保障居民住房安全，使中低收入家庭
10、能住得上房子是政府服务的目标；但对地方政府而言，加大投资项目、提高本地 GDP，由此获得政绩、政治晋升及经济利益才是他们的终极目标。地方政府官员尤其是房建、土地管理部门通过设租谋取个人及部门好处，近年来我国落马被查处的官员大部分都牵涉房地产行业腐败。目前我国地方政府对土地出让有较高自由裁量权，易使得地方更容易为政治晋升利益、个人经济利益而采取短期化行为，缺乏长远考虑来平衡地方财政，并易导致过度投资、重复建设和资源浪费。 我国房地产市场利益格局简单却又复杂。说简单，是因为其利益主体就是房地产商、地方政府与银行之间的相互串联。说复杂，是因为他们背后错综复杂地交织着名正言顺的地方利益、行政权力及利益
11、集团，置当地民众利益与国家长远利益于不顾，这样的利益链条是不易轻松击破的。总的来讲，地方政府之所以大力支持、保护房地产行业，即使在中央出了各种文件后，依然“上有政策，下有对策” ，是地方政府在与中6央政府进行利益博弈所造成的后果。地方大力投资固定资产建设，在短期来看对当地经济发展有利，对地方官员个人及利益集团好处巨大，因此新时期的地方保护主义巧妙地把个人经济利益、政治晋升利益融入到地方利益中，并以此为筹码与中央打起了博弈战争。与中央政府与普通民众相比，地方政府在信息提供中占尽优势，因此这种利益博弈的结果所导致的地方保护主义作为地方发展经济的利器，一再反复使用。 参考文献 1海韵.厦门远华大案查缉赖昌星走私犯罪集团纪实M.北京：中国海关出版社，2001.
