1、1关天经济区立法协作制度研究摘 要：关天经济区立法协作已经在区域内展开，但是仍然存在法律拘束力弱、缺乏明确的违约责任等问题，目前中国的立法现状以及区域间的利益冲突也成为阻碍立法协作的因素。因此，应该进一步加强区域行政立法、成立区域行政立法协调委员会、建立关天经济区内各地的执法协作机制、司法协作制度。 关键词：立法协作；区域行政立法；联合立法 中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0304-02 2009 年 6 月 25 日，国务院提出将关中天水经济区打造成为“全国内陆型经济开发开放的战略高地” 。目前， “关天经济区”的区域合作已经在个多领域展开，
2、纵观关天经济区的整个过程，有以下几件标志性的事件：2011 年 1 月 6 日，首届关中天水经济区八市（区）工商行政管理局长联席会议在西安召开。决定通过建立经济区内各工商机关协作机制，全面推动经济区市场合作开放，促进经济区企业合作发展。2011 年11 月 21 日，甘肃、陕西两省在西安签署实施关中天水经济区发展规划战略合作框架协议 ，协议明确了双方的合作内容，确立了合作机制，标志着两省实施关中天水经济区发展规划进入了新的阶段。2011年 12 月 2 日下午，渭河流域环境保护城市联盟成立大会在西安举行，甘肃省定西市、天水市和陕西省宝鸡市、杨凌示范区、咸阳市、西安市、2渭南市等六市一区政府签订
3、了渭河流域环境保护城市联盟框架协议 ，决定共同建立渭河流域水环境保护联防联控、流域生态补偿、区域联席会商和信息共享、污染处理及生态保护项目申报联动、跨界环境事故协商处置等多项机制，携手保护好渭河水环境，努力共建千里渭河生态长廊，把陕甘两省人民的“母亲河”治理和保护好。 一、关天经济区立法协作的特点 1.合作方式多以磋商和对话形式进行。关中天水经济区八市（区）工商行政管理局长联席会议、渭河流域环境保护城市联盟成立大会以及实施关中天水经济区发展规划战略合作框架协议的颁布，这表明目前，关天经济区立法协作还是以磋商和对话形式为主，很多只是一种意向或认识，各方事后应采取的具体措施不多，因而契约的履行就很
4、难得到保证。建立陕、甘经济合作与发展座谈会工作机制，陕、甘两省市的常委副省长沟通的渠道和机制，成立了关天经济区各市的市长联席会议、经协委办主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。 2.定期协商机制并达成政策宣言或契约。目前关天经济区合作事项涉及生态环境、交通基础设施建设、合作执法等各领域。大多数会制定以“合作宣言” 、 “共同声明”等为表现形式的松散型契约，契约虽然对区域经济一体化的发展起到了很好的作用，但其不足之处在于，一是从现在的各种宣言、协议和意见书来看，关天经济区地区所缔结的行政契约内容过于原则，很多只是一种意向或认识，各方事后采取的具体措施不多；二是这些契约本身没有法律化，缺乏法律拘
5、束力，是否实施，取决于各行政单位的自觉，也会因领导个人的偏好而受影响，属于较低层3次的合作。第三，缺乏明确的违约责任。目前，我们在关天经济区的各种协议和意见书中，找不到有关违约责任的规定，需要在今后完善和强化。总的说来，这种违约责任的具体形式不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。也就是说，违约方因为不履行义务而不能享受其权利，缺乏明确的追究违约责任的措施。 二、关天经济区地方立法协作存在的困境 1.现行立法体制的困境。中国现行立法体制的内涵主要包括立法主体制度、立法权限划分制度和立法权行使制度等三个方面。当前，普遍认为，中国立法体制模式为“一元两级多层次” 。其
6、中“一元”是指全国制定一部宪法，国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会；“两级”立法即中央立法和地方立法；“多层次”是指中央和地方分别由不同的立法主体享有和行使立法权，而且它们所制定的规范性法律文件的效力层级是不同的。由此可见，中国现行立法体制可分为为中央立法和地方立法，而没有地方协作立法一说，在中国，地方协作立法缺乏明确的宪法和法律依据。这在很大程度上抑制了地方协作立法的开展及其作用的发挥1。 地方协作立法是以特定的地域范围为基础的，在某一特定的经济区内，既可以由有关的省级地方立法机关来实施地方协作立法，也可以由相应的较大的市的立法机关来进行立法协作。但关天经济
7、区所辖的西安市、咸阳市、渭南市、铜川市、宝鸡市、杨凌示范区和天水市七市一区的八个城市中，仅西安市为较大的市，即仅西安市的人大及其常委会和人民法政府享有地方立法权，其他七个城市则只能制定规范性法律文件，4而不享有法定的地方立法权，因此，关天经济区建设中的地方立法协作就难以进行2。 2.立法实践中的困境。在地方协作立法实践中，地方保护主义是最难以克服的且必须克服的障碍。地方保护主义是指，高度集中的地方利益主体在市场经济条件下，地方利益主体的自主性有一个较大的变化过程，在处理国家利益和局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，往往只注意本地眼前利益的最大化，没有充分考虑到全国利益和其他地方的长远利益等。
8、为了本地方利益，甚至会以牺牲国家利益或其他地方的利益为代价。地方保护主义的危险是市场细分的后果，是导致地方政权效率低下、经济无序竞争、市场经济恶性发展的主要原因之一。 三、关天经济区立法协作的完善措施 1.加强区域行政立法。关天经济区各市并非都具有地方立法权和规章制定权。关天经济区所辖的西安市、咸阳市、渭南市、铜川市、宝鸡市、杨凌示范区和天水市七市一区的八个城市中，仅西安市为较大的市，即仅西安市的人大及其常委会和人民政府享有地方立法权，其他七个城市则只能制定规范性法律文件，而不享有法定的地方立法权，因此，关天经济区建设中的地方立法协作要进行，只有陕西省、甘肃省、西安市才具有这项权力。陕西省的咸
9、阳市、渭南市、铜川市、宝鸡市、杨凌示范区和甘肃省陇东南四市天水、平凉、庆阳、陇南均无立法权。为此，我们建议对于需要制定为地方性法规和规章的，可以由陕西省制定只适用于属于关天经济区城市圈的城市（咸阳市、渭南市、铜川市、宝鸡市、杨凌示范区）的地方性法规和规章，由甘肃省制定同样只适用于属于关5天经济区城市圈的城市（天水、平凉、庆阳、陇南）的地方性法规和规章。一个法规或规章只适用于该行政区域的部分地区，在法理上是允许的，在中国的立法实践中也是有先例的。而且中国立法法只承认国务院各部门之间的联合立法，没有肯定省与省、市与市之间的联合立法模式。因此，在中国现行的立法体制下，通过契约进行地方政府间联合立法，
10、不能直接将契约纳入制定法，只能采取“共同立法，分头颁布，同步实施”的方式。 具体说来，各地通过平等协商的方式共同拟定法律草案，并以契约的方式将其内容确定下来，然后由协议各方在各自的辖区内按照规章制定程序进行审查、讨论和通过，而且在名称上不冠以“关天经济区”之类的区域名称，仍用所在省、市名称，如 XX 省 XX市）XXX 条例。虽然联合立法的形式仍为各省、市分别通过的地方政府规章，但在法律内容上是一致的3。 在中国，利用契约模式进行的区域行政立法协作可以从三个层面进行：一是通过协议的方式确立立法协作的基本框架，如东三省签订的东北三省政府立法协作框架协议 ，各地政府在协议中达成立法协作的意向，明确
11、协作的方式、内容、主题，为具体的协作行为提供了依据。二是通过协议的方式对地方规章中已经存在的冲突进行协调，达成处理意见，作为以后处理争议的依据。契约的平等协商机制有助于化解冲突；而将协商的结果用契约的方式固定下来，可以提供一个有效的约束。三是借鉴美国州际协定的经验，利用行政协议进行地方政府联合立法。在美国，州际协定经过州立法机关批准后，直接就纳入州的法典，具有州法的效力。但是中国法治传统、立法形式等均与美国有很大差异， 62.成立区域行政立法协调委员会。美国的经验表明，组织的推动有助于立法协作的有效开展。在中国也可以成立类似于美国统一州法全国委员会和建议性州立法委员会的组织来负责区域行政立法的
12、协调。这个组织可以采用委员会的形式，其成员由各个地方的政府法制办的负责人以及法律界的专家、学者组成。区域行政立法协调委员会可以从以下几个方面来促进地方政府在行政立法领域的协作：第一，收集、整理和清理区域内地方政府规章。通过对各地政府规章的收集、整理，建立区域行政立法信息资料库，作为各地政府法制办信息交流共享的资源库。同时，根据促进区域经济和社会发展、协调区域法制的原则，配合各地的法规、规章清理工作，对各地行使行政立法权以来的各种规章进行全面清理，提出废止或修改的建议。第二，收集和整理各地的立法计划和立法建议，针对区域内的共同性问题起草示范性的法律文本，作为区域内地方政府制定规章的参考。第三，审
13、查各地规章草案。为了避免区域内新的立法冲突，各地的规章草案在提交人民政府讨论通过前，应提交区域行政立法协调委员会进行审查，区域行政立法协调委员会虽然无权否决草案，但可以提出修改建议。 3.强化关天经济区立法协调的运行机制。为了强化关天经济区立法协调机制，需要相应的配套措施，主要包括以下几种制度：专门委员会运行机制、立法信息交流机制、区域利益补偿和共享机制、交叉备案机制、跟踪评价机制4。同时应该建立关天经济区内各地的执法协作机制、司法协作制度。经济区的行政执法机关、司法机关需要通过法律的协调机制来统一执法和司法标准，实现执法和司法公正。目前，随着经济的7发展，关天经济区内各地方行政执法机关应该建
14、立长期的、规范化的法制协调机制，互相配合、统一的标准，保证执法经济区域的市场秩序，营造公平竞争、可以预期的和稳定的法律环境。 参考文献： 1 叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调J.上海交通大学学报：哲社版，2004， （6）：5-13. 2 万斌.2005 年：中国长三角区域发展报告R.北京：社会科学文献出版社，2005. 3 常有有.关中天水经济区行政立法协作研究J.天水行政学院学报，2011， （4）. 4 丁国卿.中国区域立法协调问题研究D.厦门：厦门大学，2009. 责任编辑 陈 鹤 收稿日期：2013-07-11 基金项目：陕西省教育厅项目“关中天水经济开发区发展中的法制协调问题研究 ”的结题文章（2010JK225） 作者简介：朱海娟（1977-） ，女，陕西户县人，讲师，硕士研究生，从事区域法制研究；白杨（1978-） ，女，陕西子洲人，副主任科员，从事刑法研究。
