1、1关于警力下沉的理性思考摘 要 近年来，全国公安机关大力推进警力下沉，成果有目共睹，但与此同时，这一进程中也存在许多值得思考之处，本文在对“警力下沉”工作重要性及必要性进行理性分析的基础上，对警力难以有效下沉的原因进行了阐述，就如何使有限的警力资源得到优化配置，更好的贯彻实施警力下沉工作，提出必须将警力体制改革和机构设置紧密联系起来，通过组织机构的优化和资源的有效配置来实现警力有效下沉，以达到我国警务工作良性发展， “三基工程”得到有效贯彻的目的。 关键词 警力下沉 重要性 动力 途径 作者简介：李建汶、蔡钰，中国人民公安大学犯罪学专业本科。 中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1
2、009-0592（2013）02-181-04 当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，复杂多样的社会矛盾给社会稳定带来严峻挑战。传统的警务管理模式逐步凸显出基层警力不足、管理层级过多、警力资源浪费等诸多弊端，这些弊端严重影响着我国警务工作的良性发展。因此推动警务机制改革，改变传统大机关、小基层的“倒三角”警力配置结构、充实基层警力已是势在必行。 根据 2003 年 11 月召开的第二十次全国公安会议的指示：要从全局和战略的高度，把基层基础工作置于优先发展的位置。要从政策导向、制度设计、机制建设上切实向基层倾斜，逐步实现公安工作重心下移、2保障下倾、警力下沉，从而增强基层实力，激发基层活
3、力，提高基层效率，充分发挥基层的主动性。近年来，各级公安机关在贯彻二十次公安会议精神，执行会议指示的过程中取得了有目共睹的成绩，据统计资料显示，目前全国大部分公安机关的基层一线警力都达到了公安部规定的85%的比例。但与此同时，我们也应该看到，落实“三基工程” ，推进警力下沉工作是一项长期的任务，任重而道远。 2011 年 6 月 27 日公安部部长孟建柱在全国公安机关庆祝建党 90 周年电视电话会议中做出重要讲话，再次强调“全国公安机关要进一步完善群众工作机制，通过深化城乡社区警务战略、改进干部选拔任用等有效措施，从政策导向、制度设计、警务保障等方面向基层倾斜，最大限度地推动警务前移、警力下沉
4、，引导广大民警乐于扎根基层、主动融入群众、扎扎实实做好群众工作。 ”由此可见，推进警力下沉工作对当前我国警务工作而言意义非凡。 一、警力下沉的含义及重要性 （一）含义 警力下沉是指警方把主要力量集中到社会的基层，维护治安从基层抓起的一项举措，即精简机关，将机关民警向一线倾斜，提高一线民警数量，切实维护社会治安秩序。警力下沉也是近年来公安机关推行“抓基层，打基础，苦练基本功”的三基工程工作的一项具体要求，是解决基层一线警力不足的一个主要办法。 （二）重要性 1.从现代世界警务改革来看警力下沉的重要性 3世界现代警察的发展经历了四次大的警务革命。第一次以警察的职业化为标志，这一次革命也是新旧警察的
5、分水岭。第二次以警察的专业化为标志，是新警察独立与成熟的标志。第三次则是以警察的现代化为标志，立足于使警察成为“打击犯罪的战士” 。但是，增加警力也带来了若干消极后果，在警力不断增长的同时，犯罪率也处于上升较快的状态。警力与犯罪同步增长，这是人们始料不及的，从而引发了以社区警务为标志的第四次警务革命。第四次警务革命打破了人多物好就是现代化的思维桎梏，倡导实施社区警务，提高街面见警率。欧美社区警务战略之父约翰安德逊将社区警务的理念叫做社区警务树（Community Policing Tree） 。警务好比一棵大树，树干是警察，枝枝叶叶是警种和分工，果实是警察工作的成效。社区警务的原理是：社会是产
6、生犯罪的地方，抑制犯罪的主力军也在社会。由于传统警务工作在打击犯罪方面收效甚微，警察不得不把工作重点放到社区警务上来。据调查，在警察接报案的电话中，只有 20%与犯罪有关，80%是社会服务性的要求。因此，越来越多的警察部门开始把工作重点转移到社区警务方面，注重宣传教育，增强家庭的安全观念与个人的防范意识。也是在此期间“无增长改善警力”理论应运而生，即警察机关在不增加人员编制和装备器材的前提下改善警力。在总量恒定的情况下，通过对警力布局的调整，将能执法，会执法的警察向一线转移、下沉，同时最大限度削减后方的辅助力量，以此提高一线实战警力的整体作战水平。事实证明，这种警力下沉的处理模式适应了世界警务
7、发展的需要。 2.从我国警务现状来看 4据统计，20 世纪 80 年代中期的第四次犯罪高峰期发生大案 10 万起，是前三次高峰期刑事大案的 2 倍，而 20 世纪 90 年代中期涌来并持续到现在的第五次犯罪高峰，发案率上升到 20 世纪 80 年代前半期的 8 倍。因此，如何应对第五次犯罪高峰期，是对我国公安机关的严峻考验。尽管这些年来，我国警力有了迅速增长，总数达到 170 万，是世界上数一数二的警力大国，但我国警力和人口的比率却远低于国际平均数字。我国目前的警力和人口比大约在 11/万人，而西方平均比例是 35/万人左右，也就是说，我们的比率还不到国际平均水平的一半。有专家指出，将警力放置
8、在街面上是减少犯罪发生的最好方式。我国目前街面上警力严重不足，公安机关应当通过招警来充实基层警力，提高街面见警率，同时在公安机关内部要“精兵简政” ，对现有警力实行优化组合。 基层一线单位是直接体现公安机关战斗力的实体，是公安机关的血肉和灵魂所在。在基层警力少的状况下，公安基层的业务量又特别大，随着我国法制化进程的不断推进，公安工作更加规范化、人性化，基层业务量越来越多，而公安民警增编工作又比较困难，从而使有限的基层警力更加紧张。为此，将警力向基层倾斜，充实基层力量，势在必行。 周永康同志也曾指出，基层基础工作是整个公安工作的根基，是推动公安事业长远发展的基石。各项公安工作部署、措施的落实靠基
9、层，公安队伍建设的重点在基层，队伍素质、执法水平、警民关系也主要体现在基层。没有深厚扎实的基层基础工作，公安工作和公安队伍建设就会成为一句空话。因此，三基工程能否取得实效，警力下沉是关键。 二、警力下沉的动力思考 5（一）政府改革的要求 警力下沉是公安机关适应政府改革的需要。当改革进入到“深水区”后，目前社会各界已对下一步改革的目标达成初步共识，即大力推进政府自身的改革，为生产力的发展提供和创造条件。政府作为公共服务的主要提供者，必须要讲求行政成本，利用有限的资源为公众提供最大限度服务。这就要求政府对资源的控制和投向作经济性分析，以便更好的的向广大人民群众提供服务。公安机关作为政府的一个重要组
10、成部门，主要负责为社会公众提供安全服务，而在社会经济不断发展，犯罪形式和手法不断地翻新和变化的今天，公安机关也面临着越来越严峻的挑战，如何协调政府改革的要求和社会形势的需求便显得尤为重要，在政府无法对公安机关的资源投入大幅增长的情况下，为完成政府赋予公安机关的各项任务，向内部挖潜成为了公安机关必然的选择，这也是公安机关推动警力下沉的外部动力。 （二）人民群众的要求 警力下沉是公安机关积极回应人民群众新期待的需要。公安机关维护稳定、打击犯罪、管理治安、服务群众的主要任务在基层，警力下沉才能使更多的警力贴近百姓，才能为人民群众提供更多的直接的安全服务。人民警察不仅是刺向敌人的利剑，更是保护人民，服
11、务公众的金色盾牌。因此，公安机关必须坚持“重心下移、警力下沉” ，打造实力强大的基层战斗堡垒，切实保障人民群众的生命财产安全，这是公安机关推动警力下沉的根本动力。 （三）公安机关自身发展的要求 6警力下沉是加强公安队伍建设和提高战斗力的需要。胡锦涛同志2005 年在检阅全国公安机关大练兵成果汇报会上，明确提出公安机关要大力加强“四个能力”的要求，以推动公安机关自身发展。在公安工作中，队伍建设是根本，也是保证。 “二十公”和“三基工程”建设都提出了以深化改革为动力，以提高队伍整体素质和战斗力为目标，以调动和激发广大民警的积极性和创造力为核心，以加强正规化建设为重点，坚持不懈地抓好公安队伍建设。然
12、而，现时期公安机关机构臃肿、基层警力不足、负担过重，行政管理层次多、警务运行关卡多的情况，不仅与“二十公”提出的队伍正规化要求存在较大差距，并且严重制约和影响了指挥系统的效率和公安队伍的战斗力。因此，必须科学整合警力资源，实现警力下沉，充分发挥民警的积极性，在实战中锻炼成长，使公安队伍的整体素质和战斗力迈上新台阶。这是公安机关推动警力下沉的内部动力。 （四）社会治安新形势的要求 警力下沉是公安工作适应治安形势的需要。周永康同志曾在全国公安厅局长会议上将目前的治安形势高度概括为“对敌斗争复杂期、人民内部矛盾凸显期和刑事犯罪高发期” ，并提出了新时期公安机关所担负的三大政治和社会责任。公安工作的发
13、展已经到了一个重要的转折点上，要完成这些任务，公安机关必须要从传统静态社会的治安管理模式和案件侦破方式中突破出来，建立一套适应社会主义市场经济建设的工作机制。近年来，各级公安机关通过加大对违法犯罪的打击力度，治安防范水平不断提高，社会治安形势相对稳定，群众的安全感不断增强。但是7还必须清醒地认识到，由于经济快速发展，交通发达，人、财、物流动大，治安形势仍然比较严峻，人民群众对社会治安状况还不能完全满意。面对这一严峻形势，需要我们想方设法解决基层警力不足问题，不断充实基层警力，有效地加强公安基层基础工作，进一步建立与完善社会治安整体防控体系，以适应治安新形势的需要。这是公安机关推动警力下沉的主要
14、动力。 三、当前“警力难沉”的主要原因 改革开放以来，警力下沉逐渐成为公安工作中的一个重要任务，历届部党委都不遗余力的将警力下沉作为一个重要的工作来抓。但纵观公安机关近年来的改革实践，虽然采取了一系列譬如精简机关、下沉警力、夯实基础的措施，但警力仍然处于“下沉上浮再下沉再上浮”循环往复的“怪圈”之中。究其原因，主要有以下几个方面： （一）机构臃肿，职责权限模糊 一方面，近年来公安机关承担的职能任务不断增加，相应也增设了一些新的机构，从部、厅到市局、县分局都过多强调“上下对口” ，却没有根据警力的多少、业务量的大小和实际的需要来设置内部机构，且机关岗位越分越细，行政层次越来越多，使警力被“截流”
15、 、 “内耗” ，从而使一线民警越来越少。伴随着现代交通、信息通讯、计算机技术与管理变革的迅猛发展，传统的公安管理体制行政层级多、管理幅度窄的现状已越来越不适应形势发展的需要。如在经济犯罪、涉毒犯罪日益多发的情况下，从刑侦部门分出了经侦、禁毒等职能部门；作为综合决策部门的办公室也相应地分出指挥中心、信息通信、信访科等职能部门。新增8的这些内设机构，在一定程度上推进了相关部门的单项工作，但在现实中因职能交叉，造成管理层次多、机关化严重，或是互相推诿扯皮，或是就案办案，如禁毒部门就只办理涉毒案件，而对涉毒案件中其他案件没有进行深挖，这在很大程度上浪费了警力资源。 另一方面是公安机关与其他政府部门之
16、间的权限划分不清。我国公安机关的职责是集政治保卫、刑事司法、治安行政、社会管理、公共服务等多项社会功能于一体的政府部门，其任务远远超出其他国家或地区警察机关。如香港警察的职责主要是防范和打击犯罪，消防、出入境、监所管理等职责分列不同部门，其职责较为单一，机构比较精练。而在内地，这些职责均由公安机关承担。总体来看，公安机关在打击违法犯罪方面的职责任务相对还是明确的，但对涉及社会管理和公共服务的事项，公安机关与其他政府部门、社会组织之间的职责关系就不够明确、规范。由于职能任务过多，客观上造成公安机关过于庞大、警力难以下沉的情况。 （二）基层民警压力大、待遇低 基层民警长期处在公安工作第一线，时间长
17、、任务重、压力大、风险高，且交通、住房、文化生活等条件相对较差，工作量与待遇相比形成巨大的反差，艰辛的付出与回报形成鲜明对比，导致少数民警心理失衡，缺乏工作积极性和工作热情，直接影响了一线实战单位的战斗力。客观来讲，基层民警比机关民警面临着更大的心理压力和工作压力。具体表现在四方面：一是政治待遇偏低。由于基层公安机关机构级别普遍较低，民警个人发展的正常诉求很难得到实现。二是经济待遇偏低。尤9其是在中西部地区，民警的工资难以保障，警衔津贴难以兑现，办公、办案经费难以落实，基层派出所动辄被停电断水的尴尬局面时有发生。三是基层工作辛苦。特别是派出所作为公安机关联系和服务群众的纽带，作为打击犯罪、管理
18、治安的第一道屏障，承担了大量的工作，每天基本上都是 24 小时运作，但警力资源却按照 8 小时来配置，导致基层派出所民警加班加点成为常态，长年得不到休假。四是基层执法环境日趋复杂。一方面是社会各界对公安机关文明执法、规范执法的要求越来越严，另一方面是社会转型期间抗拒执法现象日益蔓延，基层民警的正当执法权益屡屡遭受侵害， “做多错多”已经成为基层民警的普遍心态。虽然公安机关每年都在提高基层民警的待遇上做着不懈的努力，也取得了一定成效，如民警的社会地位逐步提升、民警的待遇日益改善、工作环境和条件发生显著变化，但是受各方面因素的制约，基层基础建设比较薄弱的现状仍未完全缓解，基层所队艰苦岗位警力不足的
19、状态，仍然是制约公安基础工作发展的“瓶颈” 。 （三）思想观念落后，走形式主义 目前，推进警力下沉工作中主要有三个认识误区：一是认为警力下沉已经到了极限，再没有潜在警力可以下沉；二是认为是阶段性工作，缺乏长期经营的思想准备。三是认为警力下沉只是走形式，缺乏正确认识。多年来，各级公安机关在警力下沉工作上尽管做出了不少的努力，从机关充实了部分警力下基层，但一些机关民警思想观念落后，对这一工作的认识不足，认为下基层是“发配” ，因此想方设法留在机关。即使被强令下沉，也往往是点到即止，到基层挂个名，人还继续在原单位工作或者带着情绪工作，无法真正起到服务基层的作用。同时许多基层单10位领导也错误地认为机
20、关民警下基层只是个形式，是走过场，于是往往睁一只眼闭一只眼，没有严格管理，从而造成警力在形式上下沉了，却没有得到有效的补充。 （四）缺乏长效机制保障实施 如前所述，基层民警承担着巨大的工作压力与心理压力，各方面待遇无法得到很好的保障。但是与此相对应的激励民警到基层工作的机制却比较零乱，缺乏科学合理的制度约束与规范，基层工作呈现随意化状态。同时，各级公安机关在落实和推动警力下沉工作中没有建立长效机制，使这项工作呈现出“运动式” “波浪式”的特点，极大地影响推动警力下沉工作的效果。 四、推动警力有效下沉的途径 （一）加强教育引导，消除思想误区 各级公安机关及基层队所要以深入开展学习实践科学发展观活动为契机，进一步加强政治动员、思想引导，切实提高广大民警特别是基层领导对警力下沉的重要性、必要性、紧迫性的认识，充分认识到警力下沉在公安工作、公安队伍建设中举足轻重的基础性、先导性地位。认识到警力下沉对于进一步增强基层实力、激发基层活力、提高基层战斗力具有十分重要的现实作用。各级机关应广泛开展多种形式的专题宣传教育活动，组织民警学教育文件、看警示案例、查思想根源、谈危害后果、定改进措施；组织所队领导进民警家门走访，找重点对象谈话，帮解决困难问题，从根本上消除民警的思想误区，提升思想观念，以便更有效的投入工作。
