国际化的影响及改善途“国家安全”壁垒对我国电信企.doc

1、1国际化的影响及改善途“国家安全”壁垒对我国电信企一、 引言 近年来，我国电信企业发展迅速，在国际市场上的地位不断提高。但是在已符合当地法规、通过技术检测等前提下，我国电信企业的出口、对外投资、收购、承包等国际化行为却屡次受阻，主要原因之一是“国家安全”壁垒的阻碍，即其它国家以“国家安全”为由对我国电信企业的贸易投资行为进行限制。欧美等发达国家一向自诩采用自由的贸易和投资政策，但在电信领域，却频频对我国企业动用“国家安全”壁垒。 2007 年 9 月，华为与贝恩联手收购美国电信设备制造商 3Com 公司，美国政府担心华为将从这次交易中获得美国的敏感军事技术，最终迫使3Com 公司撤回了已提交给

2、美国外国投资委员会的交易审查申请。2009 年12 月，出于国家安全考虑，印度国有电信运营商 BSNL 单方面取消给予华为的 20 亿美元采购订单。2011 年 2 月，美国政府以“国家信息安全”为由，迫使中国华为放弃对美国 3Leaf 公司的收购。2011 年 3 月，澳大利亚以担心来自中国的网络攻击为由，禁止华为投标该国的宽带网项目。2011 年 10 月，中国移动向美国政府提出在美国开展中美两地长途电话业务、建设通信设施的申请，但遭到美国“国家安全小组”的拒绝。2012年 10 月 8 日，美国众议院情报委员会公布了中国电信企业华为与中兴影响美国国家安全事务的调查报告 ，认为华为和中兴有

3、可能对美国国家2通信安全造成威胁，建议禁止华为和中兴在美的收购行为，并提议美国网络提供商或系统开发商不要与其进行业务往来。 2013 年 3 月 28 日，美国国会通过并由奥巴马总统签署了2013 年合并与进一步持续拨款法案 ，其第 516 条明确指出美国各政府机构考虑购买信息技术系统时，评估必须包括“信息技术系统由中国拥有、主导或资助的一个或多个实体生产、制造或组装相关的任何风险” 。该法案还规定，美国商务部、司法部、国家航空航天局和国家科学基金会不得利用任何拨款采购由中国政府拥有、管理或资助的一个或多个机构生产或组装的信息技术系统。该法案一经公布，立刻引起巨大反响，多数人认为该法案对中国的

4、电信企业将是一个沉重的打击。 经过 GATT 与 WTO 的历次谈判，世界平均关税已大幅度降低，然而非关税壁垒却层出不穷，从技术壁垒、绿色壁垒，再到最近几年频繁出现的以“国家安全”名义设立的壁垒。 “国家安全”壁垒首先具有隐秘性，是以保护国家安全为名来达到限制贸易和投资的目的；其次具有形式合法性，它是 WTO 所肯定的、合法的保护措施；最后它所宣称的目标内容具有合理性，因为保护国家安全对任何一个国家来说都是责无旁贷的。本文将重点研究针对我国电信企业以“国家安全”名义设定的贸易投资壁垒，首先分析这种壁垒产生的原因和对我国电信企业国际化的影响，然后给出应对措施和政策建议。 二、 我国电信企业遭受“

5、国家安全”壁垒的原因 我国电信企业在国际化过程中频遭某些发达国家的“国家安全”壁垒限制，这种现象背后既有来自经济方面的考虑，也有政治方面的原因。3（一） 保护本国相关企业 当前全球经济复苏乏力，发达国家的经济也面临着比较严峻的形势，在这种背景下，阻碍其它国家的企业进入本国市场，保护本国相关企业就成了发达国家的必然选择。在国际电信行业中，欧美发达国家一向占具优势，但近年来中国的华为和中兴两家企业发展迅速，开始对其市场份额形成挑战。从销售收入来看，2012 年华为排名世界第二，中兴排名第五，而在 2013 年上半年，华为销售收入高达 1138 亿元人民币（约合185.4 亿美元） ，已经超越世界电

6、信巨头爱立信，成为全球销售收入最高的电信设备制造商。相比之下，美国电信企业思科的市场份额在不断下降。此外，2004 年底华为进入欧洲市场之前，爱立信和阿尔卡特朗讯的毛利润率达到 45%-50%，然而华为的进入，大大挤压了它们的利润空间。由此可见，欧美国家以“国家安全”为由对中国电信企业发难，并不是真正担心国家安全问题，而是在这个幌子下，对中国电信企业的国际化发展设置障碍，以保护本国相关企业。 （二） 发达国家力图维护高科技领域的垄断地位 发达国家特别是美国维持其全球霸主地位的支柱之一即是高科技领域的垄断地位，而电信产业的水平在很大程度上体现了一个国家的技术能力，因此发达国家为维护高科技领域的垄

7、断地位就一定会限制其它国家该产业的发展。我国改革开放以来，逐渐成为全球低端工业品的生产基地，在高科技领域缺乏自主产权的核心技术，对欧美发达国家的依赖性较强。高科技领域的垄断地位给欧美发达国家带来了巨大利益，它们4有动力继续维持这种对己有利的产业分工格局。虽然目前中国电信企业的实力与欧美发达国家相比还有很大的差距，但华为、中兴等中国电信企业近年来迅猛地发展势头，具有挑战欧美等国电信技术核心竞争力的潜力。电信行业技术含量高，一般的反倾销、反补贴等措施难以有效地限制对手的竞争，且容易受世界贸易组织争端解决机制的约束，而“国家安全”壁垒能使欧美发达国家更容易更简单地把中国电信企业挡在国门之外，以维护自

8、身在高技术领域的垄断地位。 （三） 滥用“安全例外”条款 “国家安全”壁垒来源于 WTO 规则中的“安全例外”条款，即允许成员国可以国家安全为由进行贸易投资方面的限制，但是由于这个条款抽象的措辞和宽泛的界定，在实践中会被一些国家滥用。如美国在没有确凿证据和可信服理由的情况下，就认为中国电信企业华为和中兴的产品会威胁到美国的国家安全，从而对其进行限制，这就是典型的滥用“安全例外”条款的情况。在我国电信企业国际化的过程中，对某些国家而言，当传统的限制措施效果不佳时， “国家安全”壁垒就成为最佳选择。这种壁垒表面上具有合法性，实际上是借保护国家安全为名，行贸易保护之实。 （四） 意识形态的差异 中国

9、与很多国家，特别是欧美国家存在着意识形态的差异，这些国家经常戴着有色眼镜看待中国企业，近年来甚嚣尘上的“中国威胁论”就是典型的例子。随着中国经济的快速发展，综合国力不断增强，发达国家特别是美国倍感压力，于是不断在贸易投资领域对中国企业进行限5制。尤其是电信行业对一个国家而言具有战略意义，因此更容易遭到贸易投资伙伴国的限制。如美国在外国投资和国家安全法案里明确规定通信产品涉及到美国“核心基础设施” ，依据该法，对于类似金融、供水、供电、通信等领域的交易，外国投资委员会必须进行审查。 三、 “国家安全”壁垒对我国电信企业国际化的影响 我国电信企业在国际化的过程中，不断遭到一些国家以“国家安全”为由

10、的限制措施，这给我国电信企业的发展带来深远的影响。 （一） 当前利益和长期发展均受影响 我国电信企业要想做大做强，就不能局限于国内市场，一定要在国际市场上站稳脚跟。近年来，我国电信企业着力于进行国际化发展，取得了一定成绩。但欧美国家以“国家安全”为由，阻碍我国电信企业开拓国际市场，当前利益和长期发展均受影响。 我国电信企业一旦遭受“国家安全”壁垒，贸易与投资活动受阻，会造成企业前期投入成本的浪费，企业在接受调查的过程中，战略意图也容易暴露，这都会直接影响企业利益。近年来，我国电信企业在国际市场上不断扩展，华为与中兴的国外市场收入目前已经成为公司收入的主要来源。尤其是华为，已经进入了除美国之外的

11、全球其它主要市场，但美国市场进展缓慢。作为全球最大的单一国家电信市场，美国电信市场规模大约占全球电信市场 50%的份额。因此，美国以“国家安全”为由的贸易投资壁垒给华为和中兴的打击是不言而喻的。美国市场的未攻克对华为、中兴来说，不仅影响当前收入，而且意味着未来的增长前景暗淡。美国正在进行 4G 网络建设，这个市场潜力非常大，如果错过这次6机会，损失的不仅是当前的利益，还有未来的竞争力。 此外，已经进行国际化的电信企业遭受“国家安全“壁垒的限制，会给将来要进行国际化发展的其它电信企业传递负面信息，使它们望而生畏，推迟开拓国际市场，或者避开某些重要的市场，以致错过发展机会，不利于我国电信行业的整体

12、发展和未来发展。 （二）应对比较困难 “国家安全”壁垒表面上是基于维护国家安全，实际上是以此为由来限制贸易和投资，由于这种性质，它在实践中的做法使我国电信企业应对比较困难。首先，设置权威性的审查机构，如美国外国投资委员会的成员来自联邦政府中的重要部门，能够对涉及国家安全威胁的事项进行准确的评估，他们的报告及建议具有很强的权威性，对美国政府的政策和行为产生重要影响。其次，审查范围比较笼统。 “国家安全”壁垒是对影响“国家安全”的贸易和投资行为进行审查， “国家安全”到底指什么，没有明确的界定。这样就使得“国家安全”壁垒在实施过程中具有较大的随意性，只要是想限制某国的贸易和投资，就可以声称其对“国

13、家安全”产生影响，反正“国家安全”没有明确的范围。再次，审查程序缺乏透明度。一般情况下， “国家安全”壁垒的审查中没有公开的审查流程，这会使得安全审查以更有利于本国的形式来进行。审查机构只是就审查事项和当事人进行沟通，审查资料也不公开，最终只是将审查决定通知当事人，并不给出作出某项审查决定的依据。 （三） 美国的不良示范效应引发连锁限制 美国以“国家安全”为名设立贸易投资壁垒，会带来不良的示范效7应。2012 年 10 月 8 日，美国众议院情报委员会发布质疑中国华为和中兴安全问题的报告，两天后，加拿大政府根据国家安全例外条款，对华为展开调查。该条款对某些被认为危险的企业可以进行贸易和投资的限

14、制。加拿大政府声称，从安全角度考虑，将禁止华为参与加拿大政府通讯网络的建设。此外，2012 年 10 月 12 日，英国议会情报和安全监管部门也开始质疑华为，调查其是否对英国的国家安全构成威胁。由此可见，美国政府对华为与中兴的调查会引发其它国家对中国电信企业的连锁限制，这对中国电信企业的国际化发展是极其不利的。 四、 我国电信企业应对“国家安全”壁垒的改善途径 虽然欧美的“国家安全”壁垒给我国电信企业带来极大的负面影响，国际化道路仍是我国电信企业应该坚持的发展方向，这就需要电信企业和政府加强合作，相互配合，共同应对“国家安全”壁垒。 （一） 加强电信企业的自身建设 我国电信企业在国际化过程中，

15、要加强自身建设，以应对“国家安全”壁垒的限制。首先，合理提高透明度。在进入国际市场的时候，国有企业与有政府背景的私营企业，容易遭到其它国家的限制与排斥。例如，华为虽然是私营企业，没有政府背景，但其在国际市场上信息披露较少，与欧美一些电信企业相比不够透明，当遭遇类似“国家安全”壁垒限制时，不能给出具有公信力的证明。如果不想被外国政府认为有政府背景或受政府操控，我国电信企业必须在透明度上有所提高。其次，资本结构和管理结构的多元化有助于消除外国政府的顾虑，促进国际化发展。我国电信企业可以与东道国企业进行合资经营，从而分散股权、8决策权和经营权，以降低东道国政府的担忧，获取其信任。 （二） 提升电信企

16、业在当地的公关技巧 首先，加强对当地政府的公关。政府作为一个利益体，在作决策时有可能从自身利益出发，出台违背公众利益的政策。而在欧美，各个阶层都拥有数量众多的院外游说集团，它们通过各种形式去影响公共政策的制定。根据美国政治捐献数据库的统计，思科多年来累计投入高额资金游说国会，以期出台有利于自身的政策。我国电信企业同样可以借鉴这种做法，在当地政府中寻找代理人，争取符合自身利益的政策的出台。其次，与当地产业链上下游企业建立密切的合作关系，从而和本土厂商共进退，才能在后续的市场运营中拥有更多令人信服的发展理由以及谈判砝码。再次，提高与当地主流媒体的沟通和公关力度。基于国家间的不同政治制度及社会形态，

17、我国电信企业在国际化发展中需要积极协调与当地主流媒体的关系，通过媒体让当地政府和公众知晓，中国电信企业的贸易和投资与政治和军事没有任何关系，并强调此类活动对当地社会的贡献。此外，积极参与当地的公共事务，扩大影响力，树立良好的公众形象，对我国电信企业的国际化发展也很重要。 （三） 通过法律和外交等手段维权 欧美发达国家以“国家安全”为由来限制我国电信企业的国际化发展，违背了保护国家安全的原则，是对 WTO“安全例外”条款的滥用。美国众议院的报告认为，华为与中兴两家公司与中国政府关系密切，进而推断出两家公司对美国的贸易和投资会对美国的国家安全产生威胁，由此建议对这两家公司的贸易与投资行为进行限制。

18、可是，根据 WTO 协定9“安全例外”条款的规定， “与政府关系密切”这一理由本身就不在GATT1994 第 21 条“安全例外”规定的法定情形之中，因此援引该条例限制我国电信企业贸易与投资的行为就缺乏了法律依据。因此，我国电信企业和政府在确认该报告不当指责的基础上，可以探索采取法律手段来维护自身的利益。例如，世界银行下设的国际投资争端解决中心（ICSID）主要是解决关于解决国家和其他国家国民之间投资争端公约成员方之间的投资争议，由于中美均是该公约的成员，在美国投资的我国电信企业若遇到美国的不公正待遇，可以向该中心投诉。 另外为缓解我国电信企业在国际化发展中面临的非难，我国政府的外交支持是非常

19、重要的。我国政府在与伙伴国进行贸易与投资磋商时，与对方充分探讨中国电信企业在当地市场的准入和非歧视待遇等问题，争取获得当地政府的公平待遇。 （四） 适时采取反制措施 虽然我国一向坚持采取对话协商的机制来解决问题，避免出现贸易战，但如果我国克制理性的方法不奏效，就可以在某些特定情况下，采取反制措施来震慑对方，使其权衡利弊，不能轻易使用“国家安全”壁垒。我国改革开放以来，尤其是入世以来，市场开放程度不断提高，并且对外资企业还提供了大量优惠措施。事实上，近些年来，苹果、摩托罗拉、IBM、微软等美国企业的发展在很大程度上受益于我国市场的开放。反观美国市场对我国企业的态度，准入程度非常严格，因此，在必要

20、的情况下，我国也可以“国家安全”为由，对进入我国市场的外国电信企业进行审查，以此来保护我国电信企业在外国的合法权益。 10从长远来看，我国可以借鉴欧美发达国家的做法，对涉及电信安全的贸易和投资进行严格的安全审查，建立和健全相应的法律法规，完善国家安全审查机制。这不仅会加强对我国国家安全的保护，而且也为我国采取反制措施提供了强有力的保障。 五、结语 金融危机以来，美国等发达国家的经济遭受重创，贸易投资保护主义愈演愈烈。在这种背景下，我国电信企业不断遭到“国家安全”壁垒的限制，在国际化进程中困难重重。虽然这种壁垒对包括华为、中兴在内的我国电信企业的国际化发展带来了巨大的障碍，但如果这些企业能够充分认识自身所处的竞争环境，检视自身存在的问题，加强能力建设，以法律和外交手段来维权，变压力为动力，就能更好地促进国际化发展。参考文献： 1 杜仲霞. 美国外资并购国家安全审查制度及对我国的启示兼评三一重工、华为在美投资并购受阻案J. 现代经济探讨，2013（3）. 2 孙海泳. 华为、中兴在美深陷“成长的烦恼”J. 国际融资，2012（12）. 3 李默文.华为、中兴在美受阻的思考J. 世界电信，2012（10）. 4 王书巍. 中美贸易摩擦之现状分析以美“封杀”华为中兴为背景J，知识经济，2012（19）. 5 王慧敏. 隐性贸易保护主义的初步分析J. 黑龙江对外经贸，