1、1国库会计数据集中核算的监督效能研究摘要：随着国库会计数据集中系统的推广应用，国库业务的处理流程和业务模式发生了巨大变革，这也对央行国库业务监督工作提出了新的挑战。本文首先对当前国库会计核算过程中存在的风险进行分析，阐述现行会计核算监督模式所存在的弊端，在此基础上指出国库会计核算监督由事后监督向核算过程监督转变的必要性，进而提出有效提升国库会计核算监督效能的方法，以充分发挥新形势下事后监督防范国库资金风险的“防火墙”作用。 关键词：国库会计核算；数据集中；监督效能 中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2013（3）-0090-04 国库会计风险作为中央银行
2、的高风险区域，是资金风险控制的重中之重。随着国库会计数据集中系统（TCBS）的推广运行，国库会计组织体系和会计核算模式发生了重大变革，导致会计核算和风险分布呈现诸多变化。国库会计数据集中核算监督的意义在于对国库会计核算过程和环节加以预测分析，是实施事前防范、事中控制和事后检验的有效手段。本文以国库资金风险在国库会计核算过程中的表现作为切入点，提出在国库会计数据集中核算新形势下，由单纯针对核算结果的事后监督到面向核算过程的全面监督转变的整体思路，并给出有效提升国库会计核算监督效能、防范国库资金风险的相关建议。 2一、国库会计核算过程风险分析 （一）内部流程的操作风险往往与资金损失事件构成共同体。
3、内部流程的操作风险是指操作人员在业务操作过程中，因工作疏漏、不规范的业务操作、对核算系统功能不熟悉或风险意识不强等原因所造成的风险。基层人民银行国库人员如果主观上对操作风险认识不足，没有充分意识到内部控制及风险管理是一个动态的全员参与的过程，就可能出现内部控制松懈、制度执行不严，从而引发资金案件。某支行员工挪用公款 7000 万元一案，经办人员在审核时发现原始凭证有三处明显瑕疵的情况下，依然受理了该业务，最终导致挪用公款事件的发生，这正是相关业务人员缺乏足够的风险意识和责任意识，从而引发资金损失的教训实例。目前，在国库会计数据集中的大环境下，国库数据在实现集中化的同时，也逐渐实现了网络化和无纸
4、化管理，国库人员只需打开系统菜单，做相应的点击操作即可完成某项国库业务的处理。这样一来，在减轻国库人员劳动强度、提高工作效率的同时，也产生了国库人员对计算机及网络的依赖性，如果不注重学习新知识新业务，可能导致国库人员对国库业务的理解把握能力、灵活处置能力和应急控制能力的弱化，那么一旦出现异常情况，国库人员不能及时正确处理，就可能导致不可估量的严重后果。同时，如果国库操作人员的素质跟不上国库信息化建设的步伐，对新推广的硬件设备、软件程序和服务功能不熟悉，极易因操作失误引发风险。 （二）制度性问题将成为核算业务操作风险防控的基本着力点。制度是所有业务活动的基础。从国库现存的相关制度看，核算业务还存
5、在3着部分制度与业务发展不协调及制度执行不到位等问题，这也是诱发操作风险引起资金损失事件的重要原因之一。具体体现在：国库现有制度及规定不能涵盖国库各类业务的全部过程，使部分业务环节可能存在无法有效监督的状态。如国库预留印鉴方面，国库预留印鉴用于国库库款支拨、更正、退库和对账等相关业务凭证及报表上，随着财政部门、征收机关和代理银行业务的细化以及内设部门增加或变更，新旧预留印鉴变更情况时有发生。目前指导国库会计业务行为的重要规章制度中，对预留印鉴的启用、变更、遗失及注销等进行了明确规定，但对预留印鉴中印章的种类是行政公章、财务公章还是业务公章，以及印鉴的形状、大小、字体及是否可以带日期等并未进行统
6、一规定。在国库业务实际监督工作中发现，留存在国库部门或监督部门的预留印鉴种类繁多，有行政、财务、业务和柜台印章，而且有的印章带有核算日期，有的印章没有带核算日期，这给国库部门和监督部门核对印鉴造成了一定的困难，时常会因预留印鉴问题产生疑问，给国库的资金安全带来风险隐患。 （三）业务核算集中和系统设计的缺失可能形成新的核算监督风险。由于国库核算系统的更新及业务模式的改变而产生的新的风险点，使得核算监督进一步复杂化，如果监督水平跟不上，容易造成因监督缺位而产生的风险。一是集中支付业务先支付后清算的方式使资金出口监管处于被动地位。由于国库集中支付代理银行较多，办理清算时间集中，因此对于大量的明细支付
7、信息难以进行审核。目前对该业务的审核主要集中在支付申请划款凭证票面要素的完整和合规方面，对于资金支付的真实性、有效性以及资金用途及科目使用是否符合规定，则缺乏及时有效4的监督。二是业务处理差错及风险的可控性有待提高。TCBS 是一个扁平化伞状结构的业务系统，地方各级国库在拓扑结构上均为相互平行的远程客户端与 TCBS 中心相连接，因此省分库对地市中心支库及区县支库进行有效监管的能力有所削弱，下级国库的业务处理差错和业务操作中的风险上级国库无法直接控制。三是系统参数设置规则和程序较为复杂，不利于基层业务人员掌握。TCBS 参数设置规则复杂，而且需要各级国库之间联动，某县支库的参数设置错误可能会导
8、致全省所有国库的参数设置无法生效。根据对陕西辖内县级国库现状的分析，目前普遍存在人员老化、业务能力有待加强等问题，因此 TCBS 参数设置工作对人员素质的较高要求是基层国库面临的严重挑战。 二、现行会计核算监督模式存在的弊端 （一）受传统监督模式制约，国库会计核算的风险点依然存在一定的隐蔽性。目前，事后监督工作的定位是在对国库会计核算业务实施全面监督的同时，对涉及国库资金风险的业务和操作环节实施重点监督。从当前事后监督部门的监督实践看，全面监督至少要完成“一折角” 、“二审核” 、 “五核对”等一系列工作，以保证原始凭证和印章印鉴的真实性、各类凭证要素的合规性，以及各类会计资料账证、账表、账账
9、相符；此外还要承担会计资料的排序整理、装订编码、入档保管等大量辅助性工作，在业务高峰期更是埋头于大量的会计核算资料中。如果完全靠手工处理，事后监督人员会耗费大量的时间和精力，无暇对国库会计核算业务进行深层次监督分析，难以发现隐藏其中的一些风险隐患。因此受这种传统监督模式制约，事后监督工作很难向纵深发展，导致国库5会计核算的风险点依然存在一定的隐蔽性。 （二）实施非现场监督，难以全方位把控会计核算风险。目前事后监督部门单独承担会计核算监督工作，其实施对象是对国库会计核算结果而非国库会计核算过程的监督，这种监督模式只是依据国库部门提供的静态核算资料，根据监督人员对被监督资料可能存在的问题来审视业务
10、操作程序是否符合规定。目前，国库会计核算业务操作从受理会计资料开始到记账凭证、账表以及系统相关凭证输出打印是一个动态过程，事后监督人员要从核算后台角度来全方位分析和判断国库会计核算过程是否存在作案动机和违规操作的情况，存在着一定的局限性。如前台会计核算人员是否违规兼岗、操作人员离岗是否及时退出操作界面、操作人员名章、预留印鉴及重要空白凭证是否按规定妥善保管等，这些情况仅站在事后角度实施非现场监督是难以判断和发现的。从近年来人民银行通报的会计核算中发生的经济案件来看，发案过程主要是在核算过程中，如以习惯代替制度、以信任代替管理、以情面代替纪律，有章不循，随意减少必要的操作环节等等，都是产生风险的
11、重要因素。而事后仅靠静态的会计资料实施非现场监督，在相关会计资料中是很难发现问题的，因此现行事后监督模式难以全方位控制国库会计核算风险。 （三）部分县（市）支行国库会计核算监督机制有待提高和完善。依据现行规定，对未成立监督部门的人民银行分支机构，原则上实行跨部门监督，由本行视具体情况确定。在部分未上收国库事后监督业务的县（市）支行，其国库事后监督实行了跨部门监督。事后监督岗位从国库部门分离出来后，在部分未上收国库事后监督业务的县（市）支行，6有的设在办公室，有的设在内审纪检部门（事后、内审、纪检岗位合署办公） ，从监督管理层面上看是增强了国库事后监督岗位的独立性，但实际上可能让该监督岗位处于懈
12、于管理的境地，即本部门主任不好管，该部门与上级行事后监督部门不对口而无法管，被监督的国库会计部门管不了，从而可能导致部分县（市）支行国库会计核算业务监督流于形式，形成了新的监督风险。 （四）国库会计核算的现代化与事后监督手工操作的差异，可能形成国库核算监督的操作风险。国库会计核算业务系统的建设，从全国统一设计推广应用的国库会计核算系统（TBS）1.0 版一直到 4.0 版，再到目前逐步在全国推广应用的现代化的 TCBS，国库资金在途时间明显缩短，国库数据进一步集中，国库资金使用效率显著提高，国库工作效能有效提升。而多年来，事后监督部门对国库核算业务一直实施手工监督，这种国库会计核算的现代化与事
13、后监督部门传统的手工监督方式之间的差异，与当前央行信息化技术飞速发展和广泛应用的形势不相匹配，不利于充分提高监督部门的工作效率，难以真正发挥风险防范的作用。 三、会计核算监督由事后监督向核算过程监督转变的必要性 （一）会计核算监督是一个事前审核、事中控制和事后检验的有机整体。人民银行会计核算监督应该是核算部门事前审核、事中控制以及监督部门事后检验的一个三位一体、相互补充、相互联系的有机整体。国库部门和监督部门按照各自的工作职责和要求，对国库业务实施有效监督。国库部门负责对国库业务进行事前柜面审核、事中风险控制，事后监督部门负责对核算结果进行检验，两个部门各司其职、各负其责，7从而实现国库业务的
14、全方位的监督。认真、细心、扎实地做好事前审核可以及早发现票据差错和风险隐患，防患于未然；事中控制可在业务处理的动态过程中将风险排除或降低到最低程度，达到及时发现风险隐患、及时采取措施、及时防范和控制风险发生的目的，促进国库制度落实、业务操作规范，确保国库资金安全。事前和事中的监督可以弥补事后对会计资料静态监督不足，将风险隐患消灭在问题发生的萌芽阶段，而事后检验是过程控制的延续，是对会计核算业务存在问题的复查和审核。因此，事前、事中和事后风险防控手段的相互补充、互相配合是防范和降低国库资金风险的有效手段。 （二）事后监督与事前、事中监督构成风险控制的重要环节。从监督性质来说，事前监督是对国库核算
15、资料的合规性、真实性、有效性进行监督，事中监督是对国库资金操作过程风险的监督，事后监督是对内部资金风险结果的判断和检验，发挥着最后“防火墙”作用，三者既有共性又有区别，共同构成内部资金风险监督机制。其共性体现在：都必须严格按照人民银行有关制度规定、业务处理办法和操作规程，规范国库会计核算业务行为，保障资金安全运行。区别体现在：事前监督把握制度的合法性和规范性；事中监督是对业务操作环节的基本风险单元进行控制和监督，是业务过程中实现风险防范的一道重要防线；事后监督虽然是对国库核算最终结果的监督，但存在时效性较差等问题，只能对国库部门提交的日常核算资料进行监督检验，为防范后发风险提供防控分析和监督依
16、据，对核算中已发生的风险则无能为力，在风险控制体系中属风险识别和预警环节。由此可见，事前审核是基础，事中控制是关8键，事后检验是保障。事前、事中和事后监督三位一体是人民银行国库资金风险控制的重要环节，需要认真加以分析研究，积极探索充分发挥三者监督效能的有效途径。 （三）事前、事中和事后监督相配合有利于提升资金风险的控制能力。事后监督的工作载体主要是国库部门的凭证、账表等会计资料，这是国库会计核算结果的集中反映。风险产生于过程，反映于结果。在结果中发现问题时，风险早已在过程中发生，控制措施已经失效。因此，事前制定详尽全面的各项制度、操作规程，事后开展各项监督检查，其目的都是为了防范核算过程中出现
17、的风险。国库会计核算监督如果仅局限于对结果的检验，仅靠事后监督部门的力量来完成核算监督是远远不够的。倘若在事后监督过程中对核算结果未发现问题，并不能排除核算过程不尽规范的可能性，仍存在形成国库资金风险隐患的可能性。因此，将国库会计核算的事前审核、事中控制与事后对核算结果的检验相结合，构筑国库部门与事后监督部门相互配合的统一监督体系，是提升国库资金风险控制能力的有力保障。 四、提升国库会计核算监督效能的新思路 要提升人民银行国库会计核算监督效能，事后监督部门在强化监督工作的同时，要注重突破监督理念，增强与国库部门的监督合力，把握好各个会计核算操作环节的风险点，提出切实可行的监督管理策略。 （一）
18、建立核算过程监督标准化操作流程，将风险控制于会计核算整个环节。现行的会计核算监督机制侧重于对核算业务结果的事后审查，而对于防范性的事前及事中监督则相对缺失。要防范核算资金风险，仅仅9局限于对核算结果的检验是不科学的，必须将风险控制的重心放在核算过程。因此，新形势下会计核算监督工作的重点，应在提高事后监督效能的同时，与核算部门共同研究确定每一个核算环节的标准化操作流程及可能存在的风险点，杜绝业务操作人员违规行为，进一步提高操作人员业务处理的合规性和准确性。 （二）合理设定现场监督内容，灵活采用现场监督方式。事后监督应在日常监督的基础上，尽快实现向风险性监督过渡。通过对核算业务办理过程中的重要环节
19、和关键点进行观察、识别和分析，实现对相关风险的持续监控和有效管理，做到核算结果监督和核算过程监督的多渠道控制。建议合理设定现场监督的内容，灵活采用不定期监督与突击监督相结合的方式。一是对外来会计资料的交接、重要物品保管、会计重要事项、柜面监督情况、重要空白凭证的管理核算等进行现场监督；二是根据日常监督中发现的涉及账务参数或财政体制参数设置等问题，有针对性地检查 TCBS 中相关模板的参数设置和变更情况；三是对重大节日、重点业务、重点岗位进行有目标、有针对性地重点查验。总体来说，要做到现场监督内容客观扎实，不留“死角”和“盲点” ，使风险隐患降至最低。 （三）创新会计核算监督手段，提高国库业务监
20、督效率。在 TCBS 基础上，创造性地运用现代化信息技术，构建国库会计核算监督系统，并与国库业务系统连接，实现数据的充分利用。通过向事后监督部门提供国库业务处理过程中的日常监督数据、业务操作日志监测数据和关键业务的重点监控数据，从而实现对 TCBS 业务处理、参数设置和账务记载的10全面监督。监督系统的开发和应用，将把监督人员从大量机械的工作中解脱出来，大大降低监督成本，提高监督效率。此外，可在应用监督系统的基础上，对日常监督过程中积累的监督业务数据资料进行整理和分析，对风险产生的正向成因进行归纳，在此基础上建立风险预警模型，并将该模型程序化并嵌入监督系统中，由监督系统根据该预警模型的建模原理
21、，自动识别、计算并发布预警信息，从而进一步提高发现国库业务潜在风险的及时性和准确性，不断增强国库风险的识别和防范能力。 参考文献 1安喜锋.新型信息系统下央行国库监管问题探讨J.西部金融，2011， （2）：52-53。 2白守应.事后监督部门实施国库现场监督的难点分析J.西部金融，2011， （11）：77-78。 3高锐.提升央行事后监督效能的途径探析J.湖北财经高等专科学校学报，2011， （4）：35-37。 4徐胜利.事后监督在央行内控体系中的角色定位研究J.西部金融，2012， （4）：10-12。 5杨蓓蓓.商业银行事后监督工作有经验及对人民银行的启示J.金融经济，2011， （12）：117-118。 责任编辑、校对：杨振峰
