1、1海事部门强制清污费用法律性质分析摘 要 当船舶发生海难，造成或者可能造成海洋环境的重大污染损害时，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施，即强制清污行为。但是对该强制清污行为以及由此产生的强制清污费用的法律性质，理论与实务界存在诸多争议。本文从一则案例入手，研究海事部门强制清污行为的主体、法律依据、性质、费用等问题，探讨强制清污费用的法律性质。 关键词 强制清污行为 强制清污费用 行政强制执行 代履行 作者简介：王非，大连海事大学。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-096-02 随着经济的快速发展，我国石油的进口量在
2、与日俱增的同时，也发生了一系列的船舶油污事故。船舶发生溢油事故时，一般情况下油污责任人可以自行或者委托他人进行清污作业，由此产生的费用属于民事责任的范畴。但是，当船舶发生海难，造成或者造成海洋环境重大污染损害的，根据我国海洋环境保护法的规定，海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。强制清污产生的清污费用的法律性质涉及强制清污费是否为限制性债权、能否享有优先受偿地位、清偿途径等问题，豍确定其性质对司法实践具有重要的指导意义。 一、 “明辉 8”轮溢油案及其引发的思考 2（一）案例介绍 2005 年 1 月，属于武汉黄石鄂东海远有限责任公司所有的“明辉8”油轮承运 980 吨中国石
3、化粤东石油分公司（以下简称石化公司）购买的柴油驶至汕头南澳岛附近海域时，与福建籍“闵海 102”货船发生碰撞，造成“明辉 8”油轮船舱破损而沉没，货油一部分溢出，一部分随船沉没海底。事故发生第二天，汕头海事局向鄂东公司发出海事行政强制措施决定书 ，要求其采取清污措施，但鄂东公司不予履行，汕头海事局随后委托上海打捞局进行清污。双方同时约定，救助费用由汕头海事局向被救助方统一索赔，共产生清污费用 690 多万元。至 2 月份强制抽油措施结束，约有 600 多吨柴油溢出，给汕头南澳的海洋环境造成了严重的破坏。汕头海事局向法院起诉两船东与石化公司，要求连带赔偿前述清污费用。随后， “闵海 102”货船
4、向海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金以规避清污所产生的巨额费用，认为清污费用属于限制性债权。 “明辉 8”轮与“闵海 102”轮船舶碰撞油污损害赔偿纠纷案中，汕头海事局请求确认清污费用在船舶留置权和船舶优先权之前先予给付，被告辩称清污费用属于限制性债权，其有权限制其赔偿责任。法院认为，本案是国内船舶在我国海域内碰撞造成的油污损害赔偿纠纷，不应由1992 年国际油污损害民事责任公约 （以下简称 CLC1992）调整，而应适用海商法 、 海洋环境保护环法以及有关行政法规的规定来确定当事人的责任。本案原告的清污费用债权属于与船舶营运直接相关的、侵犯非合同权利的行为造成其他损失的赔偿请求豎，根据海商
5、法第207 条第 1 款第 3 项规定，油污责任人可以主张限制赔偿责任。 3（二）案例分析 本案存在的主要争议是强制清污费用的性质问题。原告“闵海 102”货船认为清污费用属于限制性债权，法院也支持其观点，认为这符合海商法第 207 条第 1 款第 3 项的限制性债权范围的规定，即“与船舶营运或者救助作业直接相关的，侵犯非合同权利的行为造成其他损失的赔偿请求” ，清污费用的给付属于民事责任的范畴。但笔者认为，由强制性清污行为的法律性质决定强制性清污费用不应属于民事责任的范畴。在研究强制清污费用的法律性质时，首先应确定强制清污行为的性质。 二、海事局强制清污行为定性 （一）海事局强制清污行为的法
6、律依据 我国 1999 年修订的海洋环境保护法 （以下简称海环法 ）第 71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。 ”这里的“有权”即法律授权，在特定条件下，海事部门可以行使强制清污权，以保护环境。 （二）海事部门强制清污行为的法律性质行政法意义上的代履行 海事部门是国家行政主管部门，属于行政机关。其实施的行政行为主要分为具体行政行为与
7、抽象行政行为，而具体行政行为又可以分为行4政许可、行政确认、行政处罚、行政强制等。强制清污属于何种行政行为关涉到强制清污措施的定性问题。 由法律规定可以看出，强制清污应为行政强制行为。对于行政强制，我国 2011 年中华人民共和国行政强制法第 2 条作了规定。豏此外，2012 年 7 月海事局制定的中华人民共和国海事行政强制实施程序规定第 3 章第 1 节也对海事管理机构的代履行实施程序作出了具体规定。 船舶发生溢油事故后，清污工作一般分为两种情况，责任方清污与海事部门组织的清污。一般情况下，责任方理应主动清污。倘若污染责任方不履行清污义务，海事部门可以责令其履行，并且在必要情况下，海事局有权
8、采取行政强制措施与行政强制执行。根据我国的行政强制法第 12 条的规定，行政强制执行的方式包括代履行、拍卖、恢复原状等。 海事部门强制清污的行为应属于行政强制执行方式之一，即代履行。所谓的行政代履行，根据该行政强制法第 50 条的规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行” 。本案中，汕头海事局在鄂东公司拒绝履行义务后，委托上海打捞局进行清污，便反映了这一点。 三、强制清污费的法律性质解析 由上文得知，海事局作为行
9、政主管部门，在特定情况下，有权采取强制清污措施，并且该行为属于行政法意义上的代履行。采取了一定的5强制清污措施后，必定产生一系列的强制清污费用。强制清污费用是属于行政代执行费用还是民事责任，这关涉到责任人是否可以享有限制性债权并限制其责任，其法律性质的定性显得尤为重要。下面通过介绍当下理论与实务界强制清污费用性质的不同看法，对其法律性质作出辨析。（一）当前关于强制清污费用法律性质的几种观点 1.强制清污费用属于行政代履行费用 该观点认为， 海环法第 71 条规定的海事行政部门的行为属于行政代履行，因而由此产生的费用也属于行政代履行费用。 2.清污费用的征收为民事行为 该观点的主要有以下理由：第
10、一，我国海环法中已明确将行政责任与民事责任相区分，因而强制清污费用的征收属于民事行为。第二，强制清污费用的征收视为民事行为的观点符合国际通行做法，并且这也符合中国加入的 CLC1992。 3.强制清污费既是民事行为又是行政行为 该观点认为船舶污染行为的发生触犯了海环法以及侵权责任法的相关规定，属于侵权行为，应承担民事责任。而该行为的实施主体为国家海事行政主管部门，实施目的是为了防止或减少污染的发生，因而又属于行政行为。 （二）上述观点的评析 第一种观点将强制清污费用作为行政代履行费用，符合强制清污行为的立法初衷，也符合其实施主体的特殊性。 第二种观点将强制清污费用的缴纳视为民事责任，但是实践中
11、不易6操作。在本案中，碰撞与溢油事故发生后，产生了两种责任，即船货损失、海难救助以及油污损害。针对船货损失，相关责任人可以根据海商法第 207 条相关规定，设定海事赔偿责任限制基金来限制其责任。但是海事赔偿责任限制基金不包括海事行政机关组织清污时产生的清污费用。 第三种观点认为强制清污行为兼具双重属性，适用法律会较为繁琐。笔者认为，保证清污费用的足额赔偿应当放在立法和执法的首位。豐强制清污费用应为行政代履行费用。理由如下： 1.将其认定为行政代履行费用，有利于清污费用的清偿 “明辉 8”油轮碰撞案中，法院虽然已认定清污费用属于限制性债权，但是并不能就此得出结论，认为其属于民事性质。 海环法第
12、71 条未将强制清污费用定性为民事责任，也未禁止海事部门以行政方式收回强制清污费用。当前我国未建立油污损害赔偿基金，也没有法律规定清污费用具有优先受偿权，如果仅仅将强制清污费用认定为民事责任，那么其只能通过民事途径得到清偿，这样便将风险转移给了清污单位。这样一方面不利于清污费用的追偿，另一方面对清污单位的积极性造成影响，不利于清污的进行。 2.征收清污费用是行政强制执行行为的后续部分 行政强制措施包括代履行，其包括代为履行义务的行为以及代履行费用的征收。两方面的内容才能构成一个完整的具体行政行为。 3.海环法包含了对相对人即污染责任人的法律救济 7“有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿” 。强制
13、清污行为的立法目的不是损害污染责任人的权益，而是督促其尽快进行清污作业，并在其拒绝履行相关义务的时候，采取强制措施，防止环境损害的发生，将损害降到最低。即使海事行政部门作出的强制清污措施有误，行政相对人也可以通过行政复议、行政诉讼等法律途径进行救济，并可以根据国家赔偿法的规定获得行政赔偿。 综上所述，在发生船舶溢油污染损害事故，造成或者可能造成海洋环境的重大污染损害，并且污染责任人不能或不履行清污义务时，国家海事部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施，即强制清污行为。该行为以及由此产生的强制清污费用应属于行政强制执行措施中的代履行行为，属于行政责任的范畴，海事部门可以通过行政手段或者行政诉
14、讼方式向清污责任人索取清污的费用，并且污染责任人不能享受海事赔偿责任限制。为了使清污费用得到清偿，可以建立中小油轮强制保险制度，并设立国内船舶油污损害赔偿基金，以促进海洋环境的保护与航运业的快速健康有序发展。 注释： 曹宝根.强制清污费的法律性质研究.集美大学学报.2008（3）. 豐龙玉兰.强制清污应具备的法定条件及清污费用的性质.中国海商法年刊.2008（1）. 中华人民共和国行政强制法第 2 条：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危8险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 ” 参考文献： l司玉琢.海商法专论（第二版）.北京：中国人民大学出版社.2010. 2胡建淼主编.行政强制法研究.北京：法律出版社.2003. 3林晓媚.论国际油污损害赔偿基金.中山大学学报论丛.2007（8）. 4张春昌.船舶溢油事故清污费用的法律性质.中国船检.2003（8）. 5贺皓娟.船舶油污损害赔偿机制.珠江水运.2007（12）.
