1、1行政复议的功能定位摘 要 行政复议作为行政机关内部处理行政纠纷的机制，是一种介于纯粹的行政管理活动和法院的司法活动之间的行政裁判活动。行政复议的功能定位关系到行政机关处理行政纠纷的范围、程序和裁决方式等问题的确定。本文试从行政功能、司法功能和程序功能三个方面对行政复议进行定位。 关键词 行政复议 行政功能 司法功能 程序功能 作者简介：刘小珍、刘东刚，顺德职业技术学院。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-285-02 行政复议的功能应当定位在三个方面：一是行政复议的行政功能。行政复议是一种行政行为，应当具有行政行为的效率、专业和权威的要求
2、。二是行政复议的准司法功能。行政复议应当具有一定的司法功能，但不是完全的司法化，而是在居中裁决的意义上去体现。三是行政复议的程序功能。行政复议的程序是一种比较特殊的程序，既要反映行政程序的简便、高效的特点，又要反映准司法程序的公平、公正的要求。 一、行政复议的行政功能 行政复议首先应当定位为一种行政活动，应当具有行政活动的基本功能。行政复议的行政功能主要体现在以下方面： （一）行政复议的效率性 2行政活动要以效率作为其首要的功能。行政机关每天面对瞬息万变的现实生活，需要及时有效地应对，特别是在发生应急突发事件的情况下，行政机关作出决定的效率性往往就决定了行政管理的效果。 这是由行政活动的性质决
3、定的。在整个国家体系中，立法、行政和司法功能的定位是不一样的，立法主要是确定的基本制度和规范，需要的是广泛的参与，要平衡各方面的利益关系，主要应当体现权利和义务的平等性；行政对立法的结果法律的执行，是对法律规定的权利义务进一步落实，主要应当体现权利义务实现的效率性；司法是依据法律规定对有关争议进行裁决，需要以中立的态度对案件进行独立的裁决和判断，需要当事人双方意见的充分表达，主要体现的是权利义务的公平性和裁决的公正性。 （二）行政复议的专业性 行政复议的效率之所以要高于法院裁判，还有一个重要的原因就是行政复议的专业性。行政复议的管辖是基本上按照行政管理的专业部门来设置的，特别是对于实行垂直管理
4、的行政部门而言更是如此。税收、医疗、交通、社会保障、劳动管理、移民、土地管理等行政领域的专业化越来越强，设计大量的法律法规体系，必须经过专业化的训练才能准确把握法律法规的精神，作出专业的决定。 在英国，大量的行政专业领域设置了行政裁判所，专门处理行政纠纷，甚至是该领域相关的民事纠纷。 “行政裁判所在程序上非常接近于法院，其之所以能够有比法院更高的效率的原因，在于分工的优势，裁判官的专业素质之所以能够提高认定事实的效率，是与其专业知识的3应用分不开的。 ” 我国行政复议的管辖和受案范围也基本是按照行政机关各自的专业领域来确定的。上级机关管辖和垂直机关只能上级管辖的原则就是专业化的表现之一。而且，
5、2007 年 8 月 1 日实施的行政复议法实施条例在加强行政复议机构和人员的专业化方面前进了一步，条例第 2 条规定，各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。并明确了行政复议机构的职责。该条例第 4 条规定，专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。行政复议人员的专业化已经成为明确的要求。 二、行政复议的司法功能 行政复议的
6、司法功能主要是由解决行政争议这一过程决定的。争议的解决一旦由第三方居间裁断，就涉及到司法性的问题。日本的雄川教授认为“争讼”具有五个形式特征：一是其程序只有基于当事人的提起（争讼的提起）才能开始。二是成为程序对象的事项，由提起者以外的国家机关来裁断。三是提起的争讼只要是符合形式，前述裁断机关就必须予以审理，并对提起争讼者作出某种判断。四是在对争讼的审理中，当事人或者利害关系人在某种程度上予以参与。五是作为该程序的结果而进行的裁断行为（判决、裁决、决定等）属于采取该程序所伴随的结4果，通常承认其特别的效力（确定力、羁束力等） 。 从我国目前的法律规定和行政复议实践来看，行政复议基本上符合上述五个
7、形式特征。但是，行政复议与法院审判比较来说，又必须有自己的特色。如果行政复议完全按照司法程序运行，其存在就是没有必要的。行政复议与法院的司法程序相比，具有自己存在的理由： （一）程序的简易、迅速 行政复议没有诉讼的严格程序，时间和经济的花费上比法院程序要少，由于行政复议的对象是行政机关和行政相对之间的行政纠纷，设置对受害的行政相对人一方简易、迅速的救济程序，是非常有必要的。本文第三部分将专门论述行政复议的程序功能。 （二）审查的全面性和彻底性 行政复议主要是行政机关内部处理行政纠纷的机制，绝大多数是基于上下的隶属关系进行的，在进行行政复议时，上级机关对下级机关的决定可以审查合法性，也可以审查其
8、合理性（适当性） ，这是一种行政机关内部纠正行政错误的机制，有利于行政纠纷得到彻底的解决。 而法院的行政审判一般只审查行政行为的合法性，只对行政行为的法律问题作出判断，对于行政行为的合理与否、适当与否，鉴于尊重行政机关专业知识和管辖权限的需要，法院一般不予过问，应当尊重行政机关在自己专业领域的判断。 （三）行政复议可以作为法院审判的过滤器 行政复议处理了大量的行政纠纷，避免了大量纠纷涌进法院。行政复议或多或少地减轻了法院的负担，从国家节约司法资源和立法政策上5来说也具有其合理性。 不过，行政复议的这种准司法性也是一种缺点。首先，由于行政纠纷依然在行政机关内部进行解决，行政机关的独立性和中立性还
9、是不够的，在公平的意义上还有所欠缺。其次，为了确保简易、迅速性， “从另一方面来说，有关事实的认定不像法院那样具有严格的规则，故对于弄清事实具有限性；同时，从当事人的角度来看，也是欠缺信赖度的。 ” 三、行政复议的程序功能 行政复议的程序功能越来越受到人们的关注。笔者认为，行政复议的程序功能至少表现在以下几个方面： （一）行政复议的方便性 首先，从申请的形式来看，应当允许相对人使用不同的申请方式。我国行政复议法第 11 条规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。而且行政复议法
10、实施条例第 18 条对书面申请的形式作了进一步的规定，申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。 其次，从受理的角度来看，为了方便行政相对人提出申请并尽早受理，行政复议法规定了申请补正、受理机关移交和上级机关责令受理和直接受理等制度，方便当事人提出申请并及时得到受理。比如行政复议法第 20 条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，6行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。 再次，从审理的形式来看，书面审理为主，言辞审理为辅。
11、行政复议法第 22 条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。这条规定也是体现了行政复议的简便性。 （二）行政相对人的程序性权利的保障 行政复议的程序功能的核心是规定行政机关的程序性义务，赋予行政相对人更多的程序性的权利。 对于行政机关来说，主要是应当履行教示（告知）义务。在日本，行政机关的教示义务是行政不服审查制度的重点和亮点。日本的行政不服审查法规定了行政机关的教示义务。首先，教示义务的范围。 “成为教示对象的处分，包括成为行政上的不服申诉对象的所有处分，所以
12、，关于不包括在行政不服审查法对象内的处分，也必须予以教示。但是，行政厅的教示义务仅限于以书面作出的处分。 ”其次，教示义务的对象。 “教示义务的对象是处分的相对人。 ”再次，教示的内容和形式。“教示的内容是：能够进行不服申诉的宗旨、不服申诉的行政厅、可以进行不服申诉的期间，教示以书面形式进行。 ”在我国， 行政处罚法和治安管理处罚法等单行法律规定了行政机关的告知义务，但是还没有扩展到所有的行政行为，行政机关的告知义务应当予以明确，这样行政相对人的程序权利才能得到更好的保障。 7行政相对人在行政复议中，应当具有以下几项最基本的程序性权利：第一，充分发表主张的权利。行政相对人应当具有足够的机会来表
13、达自己对被申请人的行政行为的看法和主张，行政复议机关应当保障相对人的这一权利充分地行使。比如，书面审理不足以让相对人充分表达时，应当允许口头表达意见；书面表达不完整、不清楚时，应当允许相对人在合理期间内进行补正。比如行政复议法实施条例第 29 条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起 5 日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。这一规定就充分考虑行政相对人表达的充分性问题。 第二，阅览行政机关提出的材料和证据的权利。了
14、解行政机关作出行政行为的依据的事实和法律的情况，对于相对人维护自己的权益是非常重要的。 行政复议法第 23 条第 2 款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。该规定赋予了申请人的阅览权利。笔者认为，应当结合政府信息公开条例的相关规定，进一步对相对人行使阅览权利的方式、范围、程序和救济制度进行具体规定，让申请人的阅览权更容易实现。 第三，举证的权利。行政复议应当注重证据的使用和调取。申请人除了自己可以提供证据外，还应当赋予他申请行政复议机关调取证据的8权利。 综上所述，行政复议的功能定位应当充分考虑三个要素：一是行政复议的行政性质，行政复议作为一种行政行为，应当以效率为宗旨；二是行政复议的司法性质，行政复议作为一种居间裁断的准司法行为，应当体现基本的公平和公正的理念；三是行政复议的程序性质，行政复议作为行政诉讼程序的一种补充，应当充分保障相对人的程序权利，体现程序正义的基本要求。 注释： 张越编.英国行政法.中国政法大学出版社.2004 年版.第 607 页. 日盐野宏著.杨建顺译.行政救济法.北京大学出版社.2008 年版.第 4 页，第 8-9 页，第 17 页.
