1、1行政权的边界摘 要：行政权是指执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。论述行政权的边界问题，明确行政权的涵义是前提，从内部边界和外部边界两个方面对行政权的边界进行具体阐述，随之分析行政权出现越界情况的原因及改善的途径，具体而言从人权、法治、执法等不同方面实行规制，从而达到合法合理行使行政权和保护人民权益的目的。 关键词：行政权；边界；越界；规制 中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）31-0199-02 一、行政权的涵义 行政权分化出来成为一种独立的权力形态是在三权分立政体形成后。法国思想家孟德斯鸠在总结洛克分权学说的基
2、础上使该其进一步完善，该学说认为国家权力可分为立法权、行政权和司法权。行政权只是国家权力的形态之一，是国家权力在行政体系中的集中体现，故行政权涵义的确定必须要把它和立法权、司法权的具体内容进行横向的比较和区别。基于上述分析，我们认为行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。但是，随着社会各个方面的发展，行政权的内涵具有了2很强的现代意义。 二、行政权边界的确定 （一）行政权的内部边界 1.水平边界。是指在同一层级之间，行政权与其他公权力之间边界。分权理论是确定行政权边界的前提，根据三权分立的理论，立法权、行政权和司法权之间的
3、界限是很清晰的。虽行政权不断渗透到其他领域，但权力分工由宪法的规定总体掌控，所以三权之间的既定界限可得到长久维持。首先，行政权与立法权。相对于国家的立法权而言，行政权是执行权。第一，立法权规范行政权，行政权必须通过立法设定。无论三权分立的国家还是人民民主专政的国家，行政权的行使范围由立法来决定。另一方面，行使行政权的重要原则之一即合法行政，也就是在法律的框架内执行法律规定。除此之外，立法权还可以根据需要取消行政权或削弱行政权。因此可以看出，立法权对行政权的制约体现在多个方面。第二，立法权在一定的范围内授权行政机关，这就产生了委任立法。传统的三权分立理论要求行政权和立法权严格分立，以达到相互制衡
4、的目的，但随着行政管理的庞杂，立法不可能规范得事无巨细，委任立法发挥着越来越重要的作用，尽管如此，委任立法必须在范围上受到严格的制约。其次，行政权与司法权。行政权与司法权都是将具体的权力应用于社会事物之中，都要向国家权力机关负责，因此有很强的相似性，尤其是行政强制、行政处罚等的出现，使行政权成功向司法权渗透。故区分二者除严格按照立法权的规定外，也要从实践中具体分析，对于民事和行政案件而言，如果将司法的功能定位于纠纷的解决，司法权的界限3都是很明确的。如此，行政机关为维护社会秩序而约束、制裁私主体的行为，并不必然意味着纠纷，如果后者不服而形成纠纷，自然应由司法来解决。 2.垂直边界。是指在不同层
5、级之间行政权的界限。在单一制国家中，行政权的划分有中央与地方之分，地方权又可分为三级，地方各级机关的权力都来自中央的授权，因而，中央起着掌控全局的作用，所以中央权力与地方权力的界限是清晰的。但并不意味着他们之间的界限是一成不变的，中央权力主体将根据地方管理事务的需要进行灵活调整。这种调整是有限度的，无论地方的权力如何扩张，地方的权力始终来自中央，这一点不可改变。 （二）行政权的外部边界 1.行政权与私权力。行政权是典型的公权力，私权力社会性的自治权力，一般有专业性特征，对公权力而言具有相对的独立性。故二者边界首先体现为私权力有自己的管辖空间，行政权不得随意干预。但这种空间不是无所约束的，在以下
6、情况下行政权可有限度地介入私权力的范围。首先是私权力的行使对外界产生不良影响。也即以损害社会整体利益的手段获得了自治体自身的利益，这在商业竞争中表现得尤为突出。此时行政权的介入，可起到维护社会秩序的作用。其次是自治体内部矛盾不可调节时，需要行政权作为裁判者介入以维护整个社会秩序。再次是自治体内部的规范侵犯内部成员的权利，行政权作为救济权介入是必要的。 2.行政权与公民私权利。公民私权利包括自然性权利与社会性权利。4因此行政权与私权利的边界也可分为行政权对自然性私权利的边界和公权利对社会性私权利的边界两个方面。首先，行政权与自然性权利的边界。自然性私权利是人的最基本的权利，如生命权、自由权与财产
7、权。一方面任何权力的设置都要以保护基本权利为底线，另一方面，对其限制必须要有合法和合理的目的，且实现目的的手段必须符合比例原则。行政权对自然性私权利的剥夺要受到严格限制，未经法律正当程序，不得剥夺任何公民的生命、自由与财产。其次，行政权对社会性私权利的边界。社会性私权利是一种积极性权利，此时行政权的功能在于为社会性私权利的实现创造条件和保障其不受侵犯。这两个方面的功能是相辅相成的。 三、行政权的越界及规制 （一）行政权越界的原因 1.行政权本身的原因。 （1）行政权的性质。行政权是一种支配权，背后有一定的利益在支撑，其实现要建立行使权力的机构，具体运作要由专职的人来实施。有人的地方就会有利益之
8、争，也即出现权力的异化，每个人都会努力通过各种途径和方式实现个人利益的最大化，由人组成的权力机构也要寻求机构利益的最大化，因此机构和个人都存在利用所掌握的权力去实现利益最大化的动机，同时行政机关直接占有、控制和调动国家资源，在主客观条件均具备的情况下，越界的现象很可能出现。（2）全能政府的兴起。伴随近现代社会事务的庞杂，一个强大的国家越来越需要强有力的政府机构来行使管理职能， “全能政府”是相对于“有限政府”而言的，有限政府是指政府的权力的行使必须控制在宪法法律5的规定之内，而在全能政府的体制下，由于政府权力和职能的扩张，过多介入本可以由社会或市场自身调节的领域，不但会导致权力的滥用，也会使市
9、场调节失灵。 2.行政权本身以外的原因。 （1）公权力内部边界的模糊。如前所述，行政权力已成功渗入到立法司法领域，行政权在此过程中兼具了立法司法职能。权力边界的划分并不是非黑即白的简单问题，所以绝对的权力边界是无法划定的，权力的边界只是具有某种相对的确定性。 （2）公民的权利意识。权利是先于权力而存在的，且权力的目的是为了权利的最终实现，这是权利与权力最基本的关系，但要将理论落实到实处，需要相当长的发展阶段。在西方法治国家，公民的权利意识得到极大的提升后产生的一个积极作用就是权利对行政权力的行使产生制约作用，这可以有效地防止或减少越界行为的发生。 （二）行政权越界的规制 1.人权规制。如前所述
10、，任何权力的设置都要以保护人权为底线，此即人权保障原则，个人权利的实现才是目的，而国家只是手段。在行政法领域，行政主体做出行政行为是为了实现国家和社会公共利益，行政主体实现国家和社会公共利益最终目的在于保护行政相对人的利益。无论是在三权分立国家还是人民民主专政国家，这都是毋庸置疑的。因此，以保护人权为基准才可以在设置之初就保证行政权的范围。 2.法治规制。 “要防止权力滥用，就必须以权力约束权力” 。一直都有“以权利制约权力”的说法，但本人认为该说法有不妥之处，因为行政权作为一种公权力，需要有与之相当的力量才能得到平衡与制约，这就要求强化立法权和司法权对行政权力的规制。首先从立法权角度看，6要
11、坚持“法无明文授权不可为”的原则，即合法性原则，在行使职权的过程中，无论在实体还是在程序上，都必须根据法律规定。而且，属于法律的绝对保留事项只能由法律规定，行政机关只有在法律明确授权的情况下，才可做出行政法规，且法律在效力上高于任何其他法律规范。本人认为，此处的法不仅指抽象的制定出来的法，而且此法还应符合良法标准，如果没有同时具备“法律至上”和“良法之治” ，法治规制也只是空谈。其次从司法角度来说，因为中国并非三权分立的国家，所以司法权对行政权的制约性不会很明显，但最基本的是要保证司法独立。 3.执行规制。行政权的执行要坚持有限性，因为政府本身掌握着国家公权力，行政相对人在其面前始终处于弱势，
12、所以行政权的有限性，并不是立法者赋予的，而是行政权本身应具备的品质，这虽在某种意义上限制了行政权的运用，但行政权以实现国家和社会公共利益为使命，最终目的在于保护行政相对人的利益，有限性恰能实现这一目的。 具体来说，可以从行政权执法的范围和行政权执法的程序来分析。首先，行政权执法的范围。我们在行使行政权的时候，要充分考虑是否穷尽了替代性的措施，把其范围尽量控制在市场调节、道德调节的领域之外。其次，行政权执法的程序。行政程序具体是指在行使行政权力、实施行政管理和提供公共服务的过程中所应遵循的方式、步骤、顺序、时限等规则形成的制度。 综上所述，行政权的涵义及性质决定着行政权的边界，只有明确了行政权的
13、边界，深入了解行政权越界的原因，才能找到对应适当的方法来对其加以规制，这样才能够更恰当有效地行使权力。 7参考文献： 1 魏宏.权力论权力制约与监督法律制度研究M.上海：上海三联书店，2011. 2 黄温泉.论行政行为的谦抑性“从馒头必须是圆的”谈政府行为的边界J.宪法学行政法学，2012， （7）. 4 关保英.行政法的价值定位效率、程序及其和谐M.北京：中国政法大学出版社，1997. 5 美洛克.政府论M.北京：商务印书馆，1983：82. 6 何建华，王雪丽.以权利制约权利：遏制公共权力异化的重要途径J.山西大学学报，2001， （2）. 责任编辑 王晓燕 收稿日期：2013-06-19 作者简介：甄理（1989-） ，女，河北唐山人，硕士研究生，从事法学研究。
