1、1行政公益诉讼制度的建构摘 要 随着经济与社会的飞速发展，公民的民主法治观念逐渐增强，在私益得到保障的同时，人们也开始把目光投向了如何运用法律途径去救济受到损害的公共利益。主动监督国家行政机关的行政行为，与侵害公共利益的行为作斗争是行政公益诉讼制度建立的背景需求。行政诉讼法立法目的及原告主体资格等相关规定，导致实践中因行政行为违法以致公共利益受损的情形出现时，无法通过法律途径维护公共利益。故此，主张从行政诉讼立法目的出发，放宽原告主体资格标准和受案范围，从而构建起行政公益诉讼制度。 关键词 行政公益诉讼 原告主体资格 受案范围 诉讼前置程序 作者简介：李延延，西北政法大学。 中图分类号：D92
2、5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-057-02 2002 年起， “全国牙防组”为多家牙膏厂进行认证。不久后，媒体爆出“牙防组”缺乏必备技术人员和办公条件，认证标准模糊，不公开，不透明。其认证结果误导了大众消费判断，对消费者身体健康是极不负责任的，更违背了政府为人民服务的宗旨和维护公共利益的法定责任。2005 年 9 月，李刚以“全国牙防组”不具备对口腔保健品的认证资格为由，将“全国牙防组”的上级主管单位中华人民共和国卫生部告到了法院。法院却在首次开庭审理之时便当庭驳回了他的起诉，理由是两者之2间不具有利害关系。有社会责任感的人不禁要问，牙防组的行为是否侵害了公
3、共利益，卫生部有无违法失职行为，行政公益诉讼的缺位状况何时能得到改善。类似这样以失败而告终的行政公益诉讼案件屡见不鲜，它暴露出了行政诉讼法的不足与缺憾。公民满怀一腔主动参与社会管理和维护公益的热血，却无处挥洒。笔者在对西方国家的公益诉制度观察和认真思考后，认为我国行政公益诉讼制度的构建已成必然趋势，我们应积极借鉴经验，联系实际，解决原告主体资格等核心问题，早日建立有中国特色的行政公益诉讼制度。 一、行政公益诉讼的内涵 公益诉讼源于罗马法，它是相对于私益诉讼而言的。有学者认为公共利益是为某个民族、国家、阶级、集团所共同享有的政治经济利益，而本文中的公共利益应该理解为广大公民所共同享有的利益。行政
4、公益诉讼并没有明确的概念，当公民认为行政主体行使职权的行为侵害了公共利益或有侵害之虞时，向法院提起的审查该行为，维护公共利益的诉讼是笔者关于行政公益诉讼概念的理解。行政公益诉讼区别于传统行政诉讼的突出特征主要归纳为以下几点。 （一）诉讼目的的公益性 现行行政诉讼法所保护的主要是个人利益。而行政公益诉讼旨在维护公共利益，监督和纠正行政机关的违法行为。 （二）原告资格的广泛性 中华人民共和国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，3有权依照本法向人民法院提起诉讼。 ”以上规定无疑将具有法律上利害关系或者实际影响作为具有原告资格的必备条
5、件。而在笔者眼里，行政公益诉讼的最大特征就在于原告并不限于与被诉行政行为有直接利害关系的当事人。 （三）受案范围的多样性 行政诉讼法将诉讼对象仅仅限于具体行政行为，笔者认为抽象行政行为也应该囊括其中。因为在现实中，行政机关也不可避免的会在利益驱动或者其它因素的推动下制定相关的规章政策，这些抽象行政行为针对不特定对象，影响更广。所以，为了更加彻底地保护公共利益，我们应突破现有制度的桎梏，全方位地对行政行为进行监管。 二、行政公益诉讼制度建构的重要意义。 孟德斯鸠在论法的精神中说道：“凡有权力者都易滥用权力，有权利的人都是最大限度地使用权力，要防止滥用权力，必须以权束权。”在我国当前构建服务型政府
6、的情势下，就更应当充分发挥民众的能动性对行政权力进行监督。 （一）与行政诉讼目的理论契合 行政私益诉讼相对应的行政诉讼的目的是为了保护私人权益，行政诉讼侧重于救济法，而行政诉讼的目的是两元的，既要保护私人权益，又要监督行政权力，监督行政权力目的相对应的诉讼就应是既包括私益诉讼，又包括公益诉讼。 （二）增强社会公众的主体意识与法律意识 行政公益诉讼制度的建成，必然会促动公民、社会团体积极主动地4参与到社会的管理中来，更好地监督行政机关合法合理科学地行政。 （三）弥补“政府失灵”的不足 “政府失灵”的问题最集中表现于环境保护方面，环境日益恶化，地方保护主义盛行，环境保护的相关法律政策却难以落到实处
7、，而行政公益诉却可能是解决这一难题的良方。有学者认为，我国政府的宏观调控能力及干预范围是极为广泛有效的，政府进行干预和调控即可解决问题。豍而笔者认为，政府权力是一把双刃剑，只有时刻处于被监督的状态，政府权力得到良好控制，否则会产生新的问题。因为即使政府秉持服务的宗旨行政，却在社会管理中依然充当着类似“经纪人”的角色。行政机关工作人员容易掺入主观因素导致不公行政。所以，集合公众的力量去保障合法行政是维护公共利益的不二选择。 （四）舒缓我国社会主义转型期的社会矛盾 维稳已成为我国社会转型期的一项重大课题。出于维稳的考虑，法院往往对于群体性诉讼采取极为谨慎的态度，这也让维稳与维权之间的冲突成为了不可
8、避免并亟待解决的问题。建立行政公益诉讼制度，允许满足一定条件的公民、团体进行公益诉讼，可以在一定程度上预防群体性事件等非理性维权的发生，使得社会矛盾得到缓解。 三、域外实践 （一）美国 美国作为当今行政公益诉讼制度较为完备的国家， “行政公益诉讼”是其司法审查制度的重要组成部分。但作为典型的普通法系国家，该类诉讼与其他诉讼并无区别，受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。5美国行政公益诉讼主要表现为在判例基础上所形成的“私人检察总长”制度。美国联邦行政程序法第 702 条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查” 。在司
9、法实践中，只要相对人利益受到了的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，至于该利益是否有法律的特别规定，是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等都在所不问。正如美国最高法院法官布卢南所说，如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。可见，美国公民具有广泛的诉的利益。 （二）德国 德国是极其注重公共利益的国家，他们甚至认为公共利益比个人利益有更值得维护的价值，因为它并是不个人利益的简单叠加，而是更高意义上的群体利益。在这个层面上，个人利益和公共利益是无法在同一平台上进行衡量的。因此，德国设置了颇具特色的“公益代表人制度” ，并由其参加诉
10、讼。为了保障公共利益，德国 1960 年颁布的德国法院法专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人，由他们以参加人的身份参与不同级别法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，只受政府命令的约束。 （三）日本 在日本，行政公益诉讼即为民众诉讼。指国民请求纠正国家或者公6共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。在日本行政法学者看来，民众诉讼有客观诉讼的性质。它的目的绝不仅仅是为了保护公民的个人利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国
11、民运用法律手段监督行政权的行使。 （四）域外行政公益诉讼制度的启示 对域外行政公益诉讼制度有了了解后，我们不难发现无论是英美法系还是大陆法系为了维护公共利益，监督行政权力，都一般不对原告与诉的客体之间的利益关系作规定，充其量设定代表人罢了。 四、行政公益诉讼制度构建的立法建议 （一）行政公益诉讼原告资格 就行政公益诉讼的原告资格问题，笔者认为应建立公民、社会团体以及检察机关三位一体的多元化原告主体制度。 1.公民应该是行政公益诉讼的天然原告主体 我国宪法第 41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有
12、向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。 ”这无疑明确了公民对违法行政行为的诉权。并在一定程度上彰显了人民当家作主的本质，激发了群众参与社会管理和维护公益的热情。 2.社会团体应作为行政公益诉讼的“优势原告” 。 社会团体是中国正式官方文件的一般用语，其在国际上的通用表述7为非政府组织。美国约翰霍普金斯大学非营利组织比较研究中心认为，社会团体一般具有五大特性：组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性。笔者认为社会团体的的公益特质正恰好符合了行政公益诉讼的客观诉讼性。同时，社会团体较个体有更强的经济能力、更充足的社会资源，更专
13、业的知识储备，更利于维权活动的开展。以环境诉讼为例，美国 60%70%的环境公益诉讼是在环境 ngo 的诉讼推动下得以维权的。在我国，社会团体已呈现一片欣欣向荣的发展势头，就更应该把握时机，利用该优势资源维护公益。 3.检察机关作为行政公益诉讼的补充主体 针对公民个人诉讼势单力薄，举证困难，社会团体诉讼可能被驳回等现状，检察机关作为行政公益诉讼的补充原告就显得尤为重要。并且宪法中明确提出检察机关是国家法律监督机关，对国家法律的执行和实施进行监督。在刑事诉讼中，检察机关业已扮演着公益诉讼的角色。检察机关不仅拥有天然的专业优势，同时又有公益诉讼的丰富经验，成为主体毋庸置疑。 （二）扩大行政公益诉讼
14、的受案范围 如笔者在上文所论述的，行政公益诉讼的受案范围应该既包括具体行政行为和抽象行政行为。 （三）防止滥用诉权，设置诉讼前置程序 原告主体的扩大在鼓励公众维权的同时，也增大了滥用诉权的可能性。为了合理配置司法资源，减轻司法负担，设置诉讼前置程序是必要的。在向法院提起诉讼前应该先进行告知。通知相关行政机关对于违法8行政行为进行答复和纠正。转言之，原告应当穷尽救济手段再诉求于法院。 起诉后，法院也应该设立严格的审查程序，确认原告资格、诉讼请求以及其是否完成了前置程序。 五、结语 在社会飞速发展的今天，行政公益诉讼已经不仅是一个社会问题，更是一个法律问题。应该充分考虑和借鉴域外的立法和司法实践，
15、结合国情，尽快建立和完善我国的行政公益诉讼制度。其中，在行政诉讼法中以专章的形式对行政公益诉讼做出规定是必不可少的。对于行政公益诉讼具体制度的构建应该以扩大原告资格范围问题为核心进行细致规定，另外，为了保障行政公益诉讼制度地顺利实行，也应对其配套制度进行适时的完善。由点到面，由浅入深，从而更好地维护公共利益，促进和谐社会的良性发展。 注释： 张卫平.民事诉讼.关键词展开.中国人民大学出版社.2005.34-35. 参考文献： 1意彼得罗彭梵得著.黄风译.罗马法教科书.中国政法大学出版社.1992. 2许崇德主编.华法学大辞典（宪法学卷）.北京：中国检察出版社.1995. 3王周户，王麟等.行政法.北京：法律出版社.2007. 4姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）.北京：北京大学出版社.92007. 5马怀德.行政诉讼法学.北京：北京大学出版社.2008.
