1、1话语理论对公共政策制定的启示探析摘 要：福克斯和米勒以西方政治哲学中传统的话语理论、社群主义和西方现代哲学中的结构化理论为基础，构建的话语民主理论，其理论包含公共能量场、话语的正当性以及真实的话语形式等内容。这一理论的实质就是要探求一种民主对话机制，寻求一种合理的民主参与秩序，促进公共政策制定过程的正当性、科学性。用话语理论来解释当下公共政策制定中的公民参与，不仅为政策制定提供了一种新视角，也为政策执行提供了一种新途径，为有效治理提供了新的思维模式。 关键词：话语理论；政策制定；公民参与；有效性；回应性 中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）33-020
2、3-03 收稿日期：2013-06-19 作者简介：谢晓岚（1988-） ，女，湖北当阳人，硕士研究生，从事政府人力资源开发研究；李华胤（1987-） ，男，湖北襄阳人，硕士研究生，从事公共危机管理研究。 一、话语理论主要观点阐述 20 世纪七八十年代以来，在后现代思想不断冲击下，加之公共行政自身面临的危机，使公共行政已经深陷后现代的泥淖之中。在美国，民主政治不断出现合法性危机，以往的公共行政理论已经不能解决这样的危机，而作为替代模式的宪政主义和社群主义都不能提供有效的治理药2方。危机迫使公共行政的学者提出新的理论和方法来解决公共行政面临的后现代困境。福克斯和米勒认为要想找到出路，就必须解开思
3、想的镣铐，开创出新的理论。他们依据后现代的状况，改变思考公共行政的方向，并且坚持认为，这一状况在治理领域可以通过一些近似真实的话语来改良。这就是作者力图在后现代大视野下所阐述的核心理论话语理论。 后现代话语民主理论主要有三大理论渊源：一是西方政治哲学中传统的话语民主理论，二是社群主义，三是西方现代哲学中的结构化理论。在此三大理论基础上，福克斯和米勒建构了话语民主理论。根据作者的阐述，话语民主理论的内涵包括三个主要部分：公共能量场、话语的正当性以及真实的话语形式。首先，公共能量场是话语理论的核心部分。福克斯和米勒认为，公共政策的过程是一种“重复性的实践活动” ，而这种“重复性的实践活动”是能量场
4、概念的基础。因此公共能量场是公共政策得以制定和修改的场所，也就是说，公共政策都是在公共能量场中制定和执行的 。这一概念在实践上为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的的重复性实践的对话竞技场。其次，话语的正当性实际上是使话语民主政体成为可能的方法。福克斯和米勒在批判地基础上借鉴了哈贝马斯的有效诉求的话语实现必须达到一致和谐的观点后，又引用汉娜阿伦特的对抗性紧张关系的观点，指出对抗性的争辩也可以避免陷入官僚制民主模式独白性的言说。但在这样的话语中，规制是必要的。第三，福克斯和米勒提出了话语正当性的原则：真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献。真诚3的话语需
5、要参与者彼此间的信任，不真诚的态度会破坏彼此间的信任。因此，有关严肃问题以及公共难题方面的话语，需要对话者有对真诚的渴望。不可信的诉求可以分为三类：（1）由于对话参与者彼此间的不信任产生的不真诚的诉求；（2）对于已作出的不真诚的诉求的无力辩护；（3）精心计算的、有意识地迂回的诉求。作者指出，不真诚的诉求对话语是有害的。具有切合情境的意向性的言说者会考虑问题发生的语境，受到语境影响的人们的生活以及公众的利益，使意向性直接指向手边的问题意味着对其他人的容纳。当然，切合情境的意向性对抽象的意识形态姿态有所戒备，当讨论者没有要思考的问题时，这种姿态就会出现，换句话说，当问题的具体性增强时，陷入后现代的
6、超现实的危险性就会减少。它要求：在话语中论及公共利益的人有责任说出他们的社会目的的思想，并要说明这种目的应该怎样去实现。通过阐明公共目的，他们可以使关于公共利益的思想具有一致性。在此基础上，作者希望通过自主参与来表达一种积极主动、甚至热情参与的精神状态。它使人们自愿去从事争论、去冒险，甚至去犯错误。参与精神意味着密切注意那些影响特定政策讨论的事件，同时也意味着在充分尊重其他人合理的观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展。要学会去听和善于明白，也要学会言说。自主参与的尺度有两个关键的方面：缺少参与精神的参与者由于无法把握讨论的进程，因而无法真正参与其中；话语参与者肯定会怀疑一个没有自主精
7、神的同事能否忠于事实。话语的正当性可以借助于一个人对情境的接近，借助于提供一个独特的观点、特殊的专业、普遍的知识、相关的生活经历，或借助于表达某人所代表的公民群体或4阶级的兴趣的能力来获得，也即是说，任何人都有机会在对话中表达自己的观点。 在话语理论的框架下，话语是一种民主过程，话语民主的立足点是既能承受后现代的状况，又提出与民主理想相一致的主张。在福克斯和米勒看来，公共政策网络有三种类型：少数人的对话、多数人的对话以及部分人的对话。在作者眼里，前两种都是不可取的，在话语民主理论下，只有“部分人的对话”或“一些人的对话”才有助于实现民主话语，“它为民主话语提供了极强的可能” ，因为它是真实的话
8、语或至少是最接近真实话语的对话形式，而且这种形式构成了现实的政策网络， “一些人的对话”是优于“少数人的对话”和“多数人的对话”的。 综上所述，话语理论的核心就在于寻求一种民主对话机制，通过这种新的民主模式或途径，使公民参与成为可能，使公民有机会在公共政策制定的能量场中，通过合理的方式来表达自己的观点，促进公共政策制定的有效性和科学性，进而也为公共政策的执行提供一种新的模式。话语理论在公共政策制定的运用就是要寻求一种民主机制和有效的公民参与。 二、公共政策制定中公民话语权实现途径 公共政策的公众参与是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生
9、活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。 5（一）培育公民对话意识是根本 提高公民参与政策制定的能力，首先要提高公民的素质。就中国目前的国情来看，相当一部分公民的知识水平还没有达到参与政策制定的能力，所以教育仍是一项艰巨的任务。公民的知识水平达到一定程度，素质达到一定程度，公民参与政策制定才有可能再进一步。使公民能真正参与到政策制定的过程中去，就必须以培养公民的民主法治意识为前提，增强公民参与政策制定的能力。一是培养主体意识，即公民在参与国家政治生活中
10、表现出来的高度的政治责任感和积极主动的精神。二是培养参与意识，即公民能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映。参与意识是公民民主意识至关重要的部分，公民的参与意识越普遍、越自觉，参与的行为越广泛、越深入，则民主政治越发展，政治文明越进步。三是培养法治意识，法治是政治文明的本质要求和有机组成部分，公民只有形成自觉的法治意识，并普遍见之于行动，才能在全社会形成良好的法治环境，也才能确保公民的有序参与。 （二）公民对话的程序化、制度化建设是关键 民主参与制度是民主机制的重要组成部分，是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径，同时也是民众参与政策制定的制度保障。它一般可以分为公民参与和民间
11、组织参与两个方面。一是公民参与。公民参与的途径是多种多样的，网上征求意见、举办听证会、专家咨询、民意调查、公民请愿与公民投票等。当然公民参与的运行机制必须有相应的制度安排，包括要有明确的法律依据，需要有程序制度来作保证，否则公民参与就成了一句空话，公民参与只会流于形式。第二，民间组织参6与。自改革开放以来，民间组织发展迅速并成为社会中不可忽视的一种力量。民间组织参与公共政策制定之间存在三种关系：非政府组织完全参与制定公共政策、完全不参与制定公共政策以及部分参与制定公共政策。在这三种关系状态中，完全参与和完全不参与都不可能，只有部分参与（即民主参与）才是最佳选择。民间组织参与公共政策的制定不仅是
12、出于建设服务型政府的需要，也是充分发挥非政府组织优势的需要，更是降低政策执行成本的需要。 （三）公共政策制定的信息公开是基础 在公共政策的制定、执行和评价的任何一个环节中，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，公共权力机构必须保障信息公开，扩大公众知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件。行政信息对公民开放的程度，在某种意义上决定了公民参与的程度，决定了政策是否符合社会的需要，信息封闭的社会无公共政策可言，在一个成熟的公民社会中，政府应采取各种方式向公民发布信息，为公民提供相关资讯，满足公民的知情权，这是促使和保证公民参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响
13、公民参与的广度和深度。当前不少地方相继建立新闻发言人、公告等信息公开制度，公共政策和政府活动更加透明，公民知情权的扩大对公民参与和树立政府在社会中的良好形象起到了正面的作用。政府应进一步改变原有封锁或过滤行政信息的一些做法，凡与社会公民权益相关的行政信息应及时地向社会公开，不但政策内容要公开，而且决策程序也要公开，因为决策程序公开本身就体现了公民和政府之间的信任合作关系，而信任合作关系的建立7能从根本上消除抵触与冲突，增进和谐社会的构建，最终有利于公共政策的有效实施。 （四）民意测量是公共政策对话机制建构的重点 公共政策制定是公共政策过程中的重要环节，只有好的公共政策才有可能取得好的结果。在民
14、主社会，是否合乎民意无疑是评判公共政策的最为重要的指标之一。民意作为社会公众的意愿和需求的表现形式，理应是公共政策制定的逻辑起点。公共政策合法性的获得，即公共政策能为社会公众接受并得到社会公众的遵从、维护和有效执行，关键在于它必须忠实并充分采纳民意，因而民意构成了公共政策制定的合法性基石。公共政策制定本质上必须以合民意性为最终目标。随着时代的变迁，以“以人为本”为核心价值、公共利益为本质特征、目标可持续性为基本要求的政策制定理念替代了传统的政策制定模式，大众民主进入公共政策制定的视野，成为政治生活的一种常态。民意是合法或违禁、真理或谬误的最可靠的仲裁者。因此，民意在公共政策制定中直接关乎政策效
15、果，是影响公共政策目标选择的重中之重，也是民主社会发展的必然。政策制定中民主的主要体现形式就是要做好相关民意测量，以“人民满不满意、人民高不高兴、人民乐不乐意”为政策制定的原则。 参考文献： 1 汪大海.西方公共管理名著导读M.北京：中国人民大学出版社，2011：190-194. 2 美查尔斯J.福克斯，休T.米勒.后现代公共行政话语指向M.北京：中国人民大学出版社，2002：118-144. 83 缪匡华.公民参与公共政策制定的理论背景及现实选择J.长江大学学报（社会科学版） ，2010， （33）：228-230. 4 江友群.公共政策制定过程的信息非对称问题及其治理J.湖南行政学院学报，
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