1、1基于公司治理理论借鉴的城市治理结构的探讨摘要：伴随着我国城市化进程的加快，产生了一系列城市管理问题，呼唤着城市治理理论的创新。治理理论广泛应用于城市治理领域，借鉴两权分离理论、利益相关者理论、委托代理理论及超产权理论等发展比较成熟的公司治理理论，建立由股东大会、董事会、监事会和执行经理组成的行之有效的城市治理结构，可以实现由政府单一管理控制为主导的模式转向城市治理的多中心模式，这也是我国城市治理未来发展的理论导向和实践目标。 关键词：城市管理；公司治理理论；城市治理结构 中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）05-0023-08 一、中国城市管理对
2、治理理论的呼唤 伴随着快速的城市化进程，我国出现了大量的城市问题和城市管理问题。前者包括人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源匮乏、城市贫困等问题，后者包括城市规划、旧城改造、老房拆迁、街头摊贩、占道经营、环境卫生、交通秩序、防灾防盗、消防安全、供水供电、绿地维护、综合治理等城市管理活动中出现的诸多矛盾。这些问题招致城市居民及外来打工者、经营者的不满与怨气，而一些城市政府对此感到束手无策。 可见，我国目前城市运行的现状是：成绩与问题共存，发展与阻滞2并存。在城市的户籍管理、建设管理、交通管理、市场管理、城市化管理、开发区管理、治安管理等方面，各级城市政府的管理方法各异，效果也千差万别。例
3、如，既有根据非农产业的集聚性共享要求进行城市基础设施的全面建设，也有模仿西方城市景观大搞“洋、精、尖”的城市水泥森林；既有兼顾汽车与人的通行要求根据科学的轴状规划布局城市道路，也有按照“城市圈”理解不断地“摊大饼”造成圈形半封闭路线；既有适应城市劳动力自谋职业和农业剩余劳动力转移需要允许广泛建设城市“专业市场”和进行一定的街摊经营，也有为了统一管理和追求城市街道“靓丽”要求从事小商品零售活动的人们必须进入市政府管辖的“大棚” ；既有对进城“农民工”实行从居住、索薪到子女入托上学等一系列生存问题的人性化管理，也有广泛实行和不断地提高“买房入户” 、“投资入厂” 、 “借读上学”等“城市租金”的；
4、既有根据经济流、要素流的趋向、兼顾城乡统一发展实行科学的区域规划形成城乡互利的大、中、小城镇体系，也有单纯从“拿地”方便着眼大量征收城郊土地而形成诸多“城中村”的；既有按照城市自然历史条件和发展战略建设开发区招商引资形成城市广泛的产业链条和产业集群，也有为开发区而开发区导致“晒太阳”土地和严重“污染区”的；既有整合多条系统建设统一的城市突发事件信息管理系统和处理系统以确保城市安全，也有着眼于“创收”实行交通、酒店、文化等方面的公安管理而罚款巨大的；既有按非农产业的集聚性发展要求来不断推进正常的“农转非” ，也有把城郊农户大批地改为城市户口而并不改换农户的生产性质，等等。种种好的和差的现象，不一
5、一列举。1 3这些不同的现象，好的方面得益于各级城市政府各种职能机构，如国土资源、城建规划、工商行政、公共事业、交通环境、公安联防等机构所做的很大努力；而差的方面仅仅是有关职能机构的努力程度不够吗？回答是否定的。我国城市管理中大量的群众不满意的情况和所存问题，仔细观察来看，是由于旧有的一般行政管理方法措施不能适应市场化改革取向的快速城市化进程所造成的。旧的城市管理方法，往往规则僵化、机制单一、沟通匮乏、信息不对称，面对市场经济中由多元利益、多元文化展现的城市社会经济发展的新要求能力疲弱，必须在现代管理理论指导下实现方法的革新。理论是航程的灯塔；理论缺乏或模糊，都会使目标不清、对策失误，最终会导
6、致行动失败。可见，我国改革开放以来的城市化进程呼唤着城市管理技能的提高，而这一技能的提升要求也加快了现代城市管理理论的实践性创新。 早在 20 世纪 70 年代末，主要西方国家以政府与市场、国家与社会的边界调整，对国家的竞争力、政府的合法性关注，对公众的回应能力等为主要内容，展开了一场旨在实现“更少的政府，更多的管理”2为目标的公共管理运动。为什么会用治理来替代政府？治理是什么含义？它对于解决城市管理中出现的问题有何意义？ 治理的英文词汇是 governance，自 1980 年代始西方社会在城市区域与城市的公共事务管理中使用广泛；1990 年代以来，其内涵随着社会管理活动的复杂化而不断趋于完
7、善，频繁被应用于其他领域。现阶段，人们对其概念公认的权威性解释，来自于“全球治理委员会”（Commission On Global Governance） 1995 年发表的一份题为我们4的全球伙伴关系的研究报告，其界定为：governance 是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。3可见，与英文的“政府” （government）一词比较，它有四个显著的不同特征：（1）governance 是一个过程；（2）
8、governance 过程强调协调，而非控制；（3）governance 强调公共部门和私人部门的共同参与；（4）governance 是一种持续的互动。这些特点对于我国市场化改革取向的大规模和快速的城市化进程所引起的大量城市管理问题的有效解决有重要的开拓性意义。因为人们在针对官僚行政弊端和低效率所进行的把市场机制和民营化方式引入公共服务，在全球化和分权化趋势的影响下认识到“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”4，这都在客观上要求一般性的行政管理必须进行彻底的变革。 这种变革要求政府的一般行政管理要走向政治治理，一般的公共经济管理要走向经济治理，一般的
9、社会管理要走向社会治理。西方各国出现了由公共服务政策转向促进和鼓励地方经济的外向型政策，出现了如“企业型政府”等公共管理模式。其代表性观点有：关注效率与绩效；以市场化机制促进竞争；在付费基础上对公共组织进行协调；节约成本；成为一种以目标产出、限期合同、经济利益至上和自主管理的风格。5然而，在这些治理中，通过何种组织框架和机制来全面落实 governance所涉及的公共部门和私人部门之间的利益协调？相应地，应当如何保障5这种利益协调的正式制度和非正式制度的建立？如何协调城市中的不同利益群体以采取一致行动？似乎我们很难在一般的治理理论中找到相应答案。本文认为，可以借鉴现代公司治理（corporat
10、e governance）理论来寻找这些答案。 二、城市治理对现代公司治理理论的借鉴 公司治理从本质上说是一种制度性安排，包括法律、制度和文化的安排，几方面共同作用决定了一家公司的目标、行为、乃至风险如何控制、收益如何分配等重大问题。6可以从狭义和广义两个角度来理解这个概念：狭义上仅指公司的股东与董事会及经理层的关系；广义上还包括公司与诸如员工、供应商、债权人等利益相关者的关系及法律、法规等。由于所有权与经营权分离的股份制公司是现代企业制度的主要形式，因而不可避免地产生了“谁从公司决策和高层管理者行动中获益”和“谁应该从公司决策和高层管理者行动中获益”的问题。当两个问题出现分歧时，公司的治理问
11、题便应运而生。企业所有者为了实现利益最大化和规避风险的目的，通过在企业所有者与经营者之间建立“委托代理”关系来规范经营者运作，形成了以“董事会”为核心、由“股东大会” 、 “监事会”和“执行经理”共同组成的公司治理结构。公司所有者“依法进行管理”是公司治理的实质。从公司治理的涵义，可以导出公司治理理论的四方面内容：两权分离理论、委托代理理论、利益相关者理论和超产权理论。 （一）两权分离理论：城市治理结构框架建设的借鉴 股份公司强调所有权和控制经营权分离的理论，即本文所探讨的两权分离理论。此理论在 1932 年由贝利和米恩斯提出，在其著作现代公6司与私有产权中进行了具体和全面的论述，分析指出：现
12、代股份公司由于产权的分散化和管理的专业化趋势日趋明显，使得公司的经营权与所有权出现了一定程度的分离；拥有丰富的专业管理知识和经营信息的日常经营者即经理，具有控制企业的实际权力，而作为掌控所有权的股东只享有利益分享和监督权，事实上现代公司早已发生了“所有权与控制权的分离” 。所有权和经营权分离的原因既取决于规模经济和技术发展的要求，也取决于分散的产权基础；7两权分离对于充分发挥企业集聚资本作用和规模经济作用，提高经营效率，具有重大社会意义。 现代市场经济下的城市具有相对独立的社会经济发展功能，其中市政功能产生于市场下城市生存和发展的公共目标，即由城市中单个生产主体和生活主体所提出的共同需要“城”
13、的共用品建设。就是说，商品和市场经济规模的不断扩大，要求形成“城”的骨骼框架的城市基础设施、城市血液的供水和能源系统以及城市肉体的多项公共服务事业要得到迅速发展。8因而现代市场经济国家的城市政府普遍在公共预算中安排了市政工程支出和市政服务经费，并成立了市政总公司，负责燃水电路邮环卫等各种城市共用品的供应。这种市政总公司，可以由市预算的出资设立国有控股的市政工程和市政服务公司，也可以由私人与城市政府签订合约，承揽独立经营权或与政府的合作经营权。无论哪种形式，都可以参考公司治理模式，实行两权分离。 我国城市管理模式，虽然在城市基础设施和公共事业服务领域的生产单位即市政单位中，已经实行了民营化和允许
14、民资进入的改革，但是都只是在单个单位层面上的改革，即市政单位由事业单位性质变成企业7单位性质，也有的采取了股份公司形式，从而使市政企业 在一定程度上呈现出两权分离的状态。但是，我国在城市整体管理层面上，长期缺乏完整的市政经济和市政管理概念与理念，把市政管理的许多功能分散到各个专业管理部门（所谓“条条”管理） ，结果是许多城市事务大家都管、大家又都不管。这种旧有的传统部门管理模式与市场体制下快速的城市化进程产生了固有的冲突。为此，在城市整体管理层面上整合城市市政体系9，借鉴公司治理理论建立全新的城市治理结构，十分必要。 目前我国部分城市建有“市政管理委员会”机构，打破了原有的“条条”式市政管理机
15、构的设置。最早成立的北京市和上海市的市政管理委员会分别是为了应对 2008 年奥运和浦东开发需要整合城市资源而建立的。目前成立的“市政委” ，其组织性质还是一个地方政府的职能部门，没有公司治理结构框架中的架构性质。然而，从城市化进程的公共需要和私人需要的总体出发，实现城市各种资源的整合利用，可以将其作为创新城市治理结构的基础。即从市政管理体系的整合作用出发，可以考虑把目前的“市政委”改造成为一个城市建设和服务的大集团，可以称其为“市政集团总公司” ，它负责全部城市共用品的建设、生产和供应任务；构成这个“市政集团总公司”的各个市政单位要共同建立“城市董事会” ，作为城市共用品建设、生产和供应的总
16、指挥部，它是城市治理的核心及市民诸多利益的代表；相应地还要设立“市政总经理” ，负责城市共用品的建设、生产和供应的总的管理工作；最后，应由市政府和全体市民担任“市政监事会”的责任。四个方面的行为主体构成了相对合理的城市治理结构，其中，起牵头作用的是城市董事会，它要定期或不定8期地召集城市的公共经济、私营经济、市民和政府等各有关方面的代表共同研究解决各种城市问题和探讨城市发展的未来，从而实现城市治理的目标。 城市董事会在实行城市共用品建设、生产和供应的决策活动中，会经常地与城市各种社会组织发生联系，其中最重要的是和城市人民代表大会、地方国资委、国土资源（规划）局等机构发生联系。城市人代会是城市民
17、主政治的总机构，代表全体市民关注城市的全面发展；城市董事会在城市共用品的发展决策上，要接受人代会的指导并与其经常沟通协调；城市国资委是市属企业中对国有资产进行管理的主体，对“市政集团总公司”中国有资产的运行实行同样的管理，城市董事会在对所使用的国有资产进行决策时要接受城市国资委的指导并经常与其沟通协调；而城市国土资源（规划）局是城市全部自然资源的政府管理机构，城市董事会在对城市土地等自然资源的利用进行决策时要接受国土局的规划指导并经常与其沟通协调。 从上述分析中，可以理解，虽然我国城市现行的人民代表大会制度和政府机构，可以让公众参与城市的共同管理，但是很难在操作层面有效地协调私营部门和公共部门
18、的关系使得城市公共资源和私有资源良性结合及运行。因此，建立两权分离的城市治理结构，能够使城市管理更有效地把各种城市资源组合在一起，实现城市治理的目标。 （二）委托代理理论：城市治理实现机制建设的借鉴 公司治理理论中的委托代理理论所要解决的核心问题，是作为不掌握控制权的公司所有者如何通过机制的建立对拥有丰富专业知识和信息9的高级管理人员进行制约和监督，以保障高级职业经理人可以以股东利益最大化为目标进行决策经营、组织和生产，控制人事调动，处理劳资纠纷等。基于委托代理理论将两权分离的公司制度下的所有者和经营者的特点概括为：二者由于产权和经济利益的不完全对等，导致其在公司经营的过程中承担的风险和获得的
19、收益大小也不尽一致。因而，委托代理理论思想的精髓即：股东为委托代理理论中所指的委托人，即公司的所有者；作为具有机会主义倾向的自利的代理人，即为经营者，有着不同于公司所有者的更为直接的利益诉求。所以，实质上公司治理结构的核心问题就是化解和解决代理人的风险问题，即如何通过有效的利益制衡和机制构建促使代理人履行义务。 城市治理结构若按前述设计，相应地也存在着比公司中更为宽泛的委托代理关系。受托的市政总经理不仅仅是市政经济活动的全面指挥和决策者，还是市政社会发展的管理者。因为，城市基础设施建设及其相应的公共事业服务的发展决策，不同于企业经济收益最大化的单一目标，它的目标是多元化的，包括经济、社会、政治
20、等方面的目标。受托的市政总经理要对这些多元化目标的实现做出承诺。由于城市是人口稠密的地区，市政经济与社会发展中的治理必须根据城市发展的多元化动力、分化的城市社会群体、城市信息和科技发展迅速的特点来进行，庞大的系统协调性必然要求法律作为保障而非权力来调动市政相关部门的活力与积极性。因而构建公开、公正、公平又具竞争力的法治结构，是城市治理结构的前提。故在建设两权分离的城市治理结构中应出台“市政组织与管理法”等类的法律，作为委托代理责任的法律基础。 10在法治规范的基础之上，要根据城市治理的特点建立具体的委托代理责任制度。城市治理的一个突出特点是要强调过程，即市政管理机构协同私人利益集团和民间组织力
21、求实现集体目标的过程。城市治理的主体由城市政府、市政企业、非营利组织和市民团体共同构成，市政管理决策往往需要建立在以上不同层面主体的关系之上。这也就意味着以上来自于政府又不仅局限于政府的社会机构和行为者，需要社会其他公众和组织的参与及介入，以此进行协商与互动，最终通过市民对公共政策的支持与理解来实现预期目标。可见，城市治理强调过程的实现由经济、政治和社会价值体系来统一塑造和约束，其实质是城市政府与公共部门、非营利组织和市民团体的互动与平衡。 在城市治理的这一过程中，市政管理机构是城市治理的主体，解读城市治理的关键环节在于对市政管理部门组织能力的深刻理解。因而委托代理责任制度的核心是要保证市政总经理的组织能力，这也是最优契约激励代理人理论的具体运用。同时，根据委托代理理论的委托人和代理人长期关系模型、代理人市场声誉模型、多项任务模型、 “打破预算平衡”模型等理论的原理来设计有效的代理激励机制，根据“棘轮效应” 、逆向选择、合作型等模型的原理来设置代理约束机制，就能够建立起合理的城市治理结构中的市政委托代理机制，使市政总经理能够更好地发挥其聪明才智和责任心，为提高城市管理的效率做出贡献。 （三）利益相关者理论：城市治理效果机制建设的借鉴 公司运作的目的在于关注股东利润最大化的同时，应兼顾其他利益相关者的利益，这成为利益相关者理论的核心思想。公司的利益相关者
