1、1加快政府职能转变 有效调节产能过剩今年的政府工作报告中提出，当前我国经济社会发展中存在的突出矛盾和问题之一，就是产能相对过剩的矛盾有所加剧。其实，产能过剩并非是我国经济发展中的新问题。自“十二五”时期以来，我国经济告别高增长，着力于优化结构，转变发展方式，提升增长的质量与效益。与此同时，产能过剩并未得到同步治理，反而愈发成为中国经济结构调整的“痼疾” 。 一、产能过剩的微观和宏观表现 理论上，产能过剩可以界定为企业最低生产成本的供给与长期均衡中的实际供给之间的差额，与产业固定资本投入程度密切相关。欧美国家一般用产能利用率或设备利用率作为产能是否过剩的评价指标。设备利用率的正常值在 79%83
2、%之间，超过 90%则认为产能不够，有超设备能力发挥现象。若设备开工低于 79%，则说明可能存在产能过剩的现象。我国目前还没有建立对产能过剩定性、定量的科学评价标准。微观上，产能过剩主要表现为：一是产品价格显著下跌，效益大幅滑波；二是产销率下降，库存增加，成本上升；三是企业亏损面与企业亏损额增加；四是开工不足，资源闲置浪费。近年来，我国许多行业出现的产能过剩均反映了以上特征。宏观上，产能过剩将导致物价总水平明显下降，形成很强的通货紧缩压力，增加宏观经济的不确定性。产能过剩还使企业投资和居民消费的预期下降，对经济增长产生越来越明显的下调压力。 2长期以来，我国经济的持续高速增长刺激了许多行业的大
3、规模投资扩张。在资金充分供给、技术进步加速和投资增长体制瓶颈弱化（政府放松对行业准入的管制）的作用下，供给能力加快增长，相反需求能力增长因受到许多中长期因素的制约而相对缓慢。因此，技术层面的因素为产能过剩提供了现实可能性。据统计，国内部分行业产能过剩问题自2004 年开始显现，2005 年以后呈现日益加剧的状况。截至 2008 年，中国工业产品产量居世界第一位的已有 210 种。在我国工业的 39 个大类行业中，不少行业存在着因盲目投资、低水平扩张而造成的产能过剩问题。应该说，我国一直在大力治理产能过剩。自 2004 年起，抑制产能过剩就成为国家宏观部门调控的重要内容之一。 “铁本事件”成为当
4、年压缩过剩产能的标志性事件。2005 年 11 月，国务院常务会议把钢铁产能过剩作为宏观调控的“靶心” 。2006 年，国务院出台了关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知 ，从信贷、土地、建设、环保、安全等方面强化了管理，严格控制新上项目，重点调控行业的投资增速。2009 年 9 月，国家发展改革委等十部门联合宣布，对钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等产能过剩行业，国家有关部门将原则上不再批准扩大产能的项目。2012 年，我国共下达 19 个工业行业淘汰落后产能目标任务。与 2011 年相比，2012 年淘汰落后产能新增铅蓄电池行业等，而原有水泥、平板玻璃等 12 个行业的任务又
5、有所增加。 从实际执行效果看，治理产能过剩的总体进展却不如人意。不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。商务部信用3评级与认证中心发布的2012 年中国实体经济发展报告表明，有色、建材和化工等行业产能过剩问题都比较严重。最新统计显示，我国工业制成品总体上生产能力过剩，产能利用率比较低。2012 年第四季度，工业制成品的产能利用率为 80.1%，落后产能占到 15%20%，需要加快淘汰，部分行业产能严重过剩。钢铁、有色、水泥、煤化工、平板玻璃、造船、风电设备、多晶硅等生产能力都是过剩的。另外，2012 年 19 月，六大高耗能行业投资 3.5 万亿元，同比增长 22.2%，增速
6、同比提高 4.2 个百分点。产能过剩存在进一步加剧的风险，以钢铁和水泥行业尤为明显。二、现阶段产能过剩的特点：“越治理越过剩”与“低端高端均过剩” 与改革开放以来几次的产能过剩相比，现阶段的产能过剩呈现以下特点： 首先，产能过剩有“越治理越过剩”的趋势，以钢铁行业为例，2002 年，我国粗钢产能不足 1 亿吨，经过不断的投资扩产，到 2008 年，其产能已达近 7 亿吨。而到 2012 年底，中钢协的口径是 9 亿吨。有市场机构认为把那些政府没统计到的算在内，可能超过 10 亿吨。钢铁行业产能过剩也愈发严重。统计数字显示，2005 年、2010 年、2012 年上半年的产能过剩分别是 8000
7、 万吨、1.2 亿吨、1.6 亿吨。今年政府工作报告给出的数字是，五年累计，共淘汰落后炼铁产能 1.17 亿吨、炼钢产能7800 万吨。抑制产能过剩的速度显然不及新投产产能增加的速度。目前产能过剩在钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、焦炭等传统产业“尤为突4出” 。对这些行业，国际上一般认为产能利用率在 80%85%是比较合理的，但在中国，这些行业产能利用率目前大体在 70%75%，IMF 此前发布的研究报告甚至认为，中国目前的产能利用率仅为 60%。 其次，产能过剩呈现“低端过剩高端也过剩”的格局。这表现为两个方面：在同一产业内，高端产品有时候还卖不过低端产品，比如，建筑钢材属于钢铁行业的低端产品
8、，很多国有钢厂不屑于此，集体转向板材生产，结果由于板材需求不足，技术含量较高的热轧板卷价格一度低于最简单的螺纹钢；另一方面，除了传统产业，部分战略性新兴产业也出现过剩，比如光伏行业，短时期内投资过度，致使产能严重过剩。全球来看，2011 年全球电池产量已达到 3300 万千瓦，实际产能达到 4500万千瓦，产能过剩率超过 50%。从国内情况来看，2011 年我国光伏电池产能已经达到 3500 万千瓦，足以满足全球光伏电池的安装需要。由于产能大跃进和欧美“双反” ，供需严重失衡，光伏产业一度走到全行业破产的边缘。美国投资机构 Maxim Group 的统计数据显示，中国最大的 10 家光伏企业的
9、债务累计已高达 175 亿美元，约合 1110 亿元人民币。 三、产能过剩的深层原因 在市场经济环境下，一定程度的产能过剩应该是常态。它对于推动市场竞争，提升企业经营效率具有积极的作用。但在供给已明显过剩的情况下，还在继续大规模投资、上项目，则在世界范围内罕见。因此，产能过剩也被形象地称之为“中国模式”下独特的问题。究其深层原因，问题的症结在于我国一直存在的由政府主导的推动经济增长的模式。 “成也萧何，败也萧何” 。政府主导模式推动了我国经济长期高速增长，至现5今我国经济规模名列世界第二的格局，同时也是造成目前产能过剩的最重要原因。从体制改革的角度看，产能过剩就在于目前阶段存在的“体制性障碍”
10、 ，它充分表明市场化改革并未最终到位，特别是政府职能还没有根本转变。就现状而言，虽然经过多年的改革，政府仍然保持着支配资源相当大的权力。例如，虽然 95%的产品的价格已经放开由市场定价，但剩下 5%的最重要的基础产品与要素的定价权仍然由政府掌控。各级政府对土地资源有几乎绝对的支配权，对于金融机构发放信贷也有很大的影响力。在政府如此强势的格局下，以 GDP 政绩目标为导向的各级政府代替市场决策，对微观经济活动的干预不断加强，甚至出现了地方政府公司化的现象。实际上，无论新兴产业还是传统产业的过剩危机，都有政府“有形之手”的影子，而市场则难以发挥配置资源的基础性作用。在政府的主导下，企业（不只是国有
11、企业，也包括民营企业）的经营取向不再是收益最大化，而是追求规模最大化以换取更高的行政地位和地方保护，从而无限制地投资扩张产能。由于政府都是有任期的，每一届政府都趋向于在自己任期内上项目，追求高政绩，而把产能过剩问题留给下一任政府去处理，于是乎产能过剩问题便呈现扩大化的态势。 客观地看，近些年的宏观经济环境也不利于产能过剩的调整。金融危机发生以来，世界各国经济政策的导向均是以刺激经济增长为首要目标，我国的宏观调控也把“保增长”放在首位。因此， “保增长”目标的优先更使得“调结构”的任务变得复杂化。实际运行中，短期的“保增长”总会压倒长期的“调结构” 。有数据显示，2008 年秋天以来迅速放量的信
12、贷资金中，一部分资金已经流向了“十大产业振兴计划”所属的钢铁、6水泥、船舶等产能过剩行业。20092011 年，制造业固定资产投资分别增长 26.8%，27%和 31.8%。金融危机后持续的外需低迷使我国经济的“三驾马车”之一出口一直难有大的起色，造成庞大的制造业生产能力又转向国内寻找市场。这些因素都导致全社会产能过剩的状况更加严重。令人忧虑的是，在优先追求“保增长”目标的过程中，政府的权力在某些关键领域还有继续扩大之势。 四、抑制产能过剩的政策建议 产能过剩问题是经济结构调整过程中“绕不过去的坎” ，化解产能过剩必须毫不动摇地一直坚持下去。鉴于前期的经验与教训，政策的制定必须既充分考虑现阶段
13、的体制特点与经济环境，又前瞻未来的体制改革目标，从而提升政策的针对性与有效性。 （一）加快推进政府职能转变 加快推进政府职能的转变对于有效化解产能过剩至关重要。当然，政府转变发展观念是必要的，但如果政府职能不转变，转变发展观念就只能成为“软约束” 。政府应当尽早完成由“经济建设”型政府向“公共服务”型政府的转变。政府转变职能有两个作用：一是把投资权力还给企业，让企业根据市场行情理性决策投资；二是减少对本地企业的保护，让落后的产能再无“藏身之地” 。由于我国的体制改革具有政府主导型的特点，由政府自身改革来转变职能等于是让政府自己“革自己的命” 。多年来的体制改革历程已表明了这一改革使命的艰巨性。
14、因此，在“十八大”之后新的历史时期，政府部门应当站在全局与历史的高度，以“壮士断腕”的气魄，拿出更大的政治勇气和智慧，敢于触及深层次矛盾和7重大利益调整，深入推进包括政府体制改革在内的全方位的改革开放。 （二）提升组合政策的有效性 鉴于我国经济环境与体制的复杂性，发改委、工信部等部门一直采取“组合政策”来加快淘汰落后产能进度。这些政策包括，一是深化资源性产品价格改革，理顺煤、电、油、气、水、矿等资源产品价格关系，完善电力峰谷分时电价，按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度；二是推进税收机制改革，除了将原油、天然气和煤炭资源税由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平，还将制定机动车燃油消耗量限值
15、标准；三是建立能源消费总量控制制度，能源消费总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任制管理，以抑制高耗能行业过快增长；四是加强信贷管理，优化金融资源配置，强化税收调节作用，支持产业结构调整；五是以土地管理作为重要抓手，严格控制产能过剩行业新项目建设；六是将淘汰落后产能目标完成情况和措施落实情况纳入政府绩效管理和国有企业业绩管理，实行问责制。 毫无疑问，上述政策的出发点是积极的，也符合我国当前的实际情况，但从治理产能过剩的实践看，组合政策的有效性还亟待提升。一是资源性产品价格改革的步伐还应当加快，这样能够一定程度上约束政府及企业的投资冲动，从源头抑制产能过剩的发生；二是加大政策执行与监管的力
16、度，必须加大监管的力度，不折不扣地执行各项政策法规，切不可姑息手软，同时增强各项政策之间的协调效应与合力；三是在目前体制环境下，强调行政问责制的使用。鉴于现阶段的产能过剩在很大程度上是政府权力干预市场运行所致，行政力量造成的问题现阶段还只能8用行政的办法来应对。在这方面，有些地方在治理污染上已经创造了很好的经验，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的铁腕治污措施，收到很好效果。与此相比，国内还鲜有官员因产能过剩问题受到处罚。下一步必须要突出行政问责制的作用。当然，这只是现阶段不得已而为之的现实对策，而非长久之计。强化行政办法的弊病在于与体制改革的方向“背道而驰” ，其执行效率
17、肯定是“非优化”的，但目前环境下的确没有“最优策略” ，而只能退而求其次，并承担相应的成本。从长期看，行政手段与市场调节两种工具的运用是一个此消彼长的关系，市场手段有一个循序渐进的发育过程。现行的体制环境决定了行政手段还不可缺少。 （三）企业积极转变发展模式 不可否认的是，在前些年的高增长背景下，一部分企业因不了解市场信息或对未来盲目乐观，投资上项目也是造成目前产能过剩的原因之一。因此，对于抑制产能过剩，企业也责无旁贷。企业应当积极行动起来，在充分掌握市场行情的情况下，做到理性决策。在目前产能过剩的情况下，企业尤其应当以转变发展观念，改变竞争模式来应对。以市场化程度较高的家电行业为例，目前白色家电行业已呈现出产能过剩，但产能过剩主要集中在中低端产品领域，而包括变频空调、节能环保冰箱等在内的中高端产品依然存在供不应求的情况。国内白电行业的龙头企业海尔、海信均率先转型中高端产品。这表明企业的增长由以前单纯的规模拉动逐步过渡到智能化的技术驱动，企业的未来竞争模式将从之前规模驱动改变为技术驱动。这些家电企业经营模式的转型值得其它9企业借鉴。 （胡迟，国务院国资委研究中心研究员）
