1、1加快旅游资源一体化 推进张家界国家公园建设摘 要：作为国家旅游综合改革试点城市和国家层面的重点生态功能区，生态文明建设应当成为张家界市经济社会发展的主轴。在生态环境保护和传统经济发展方式矛盾突出、旅游资源丰富的民族山区，国家公园建设是生物多样性保护主体功能落地的行之有效的发展模式。作为国家旅游综合改革试点城市，张家界市需要通过国家公园创建推动旅游资源一体化，带动地方旅游经济的发展，促进生物多样性保护和旅游资源的可持续利用。 关键词：生态文明 国家公园 旅游转型 改革 国务院关于加快发展旅游业的意见提出：“要按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合
2、改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。 ”全国主体功能区规划明确提出，在十二五期间，对现有的国家禁止开发区进行规范。主要任务有：“归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域。对位置相同、保护对象相同，但名称不同、多头管理的，要重新界定功能定位，明确统一的管理主体。 ”南开大学陈家刚（2012）认为：“旅游资源一体化是打破部门或区域的分割管理，统筹协调各方面力量实现旅游资源的整体管理和开发，从而全面提高旅游资源保护和利用水平的一种措施。具体特点有，管理机构一体化、经营主体市场化、产业协作整合化。 ”国家旅游2局曾博伟（2011）认为：“未来随着旅
3、游资源一体化的不断推进和区县一级机构改革的深入，将主要旅游资源部门与旅游部门合并的方式将会在更多地方推行。 ”张家界市是旅游资源集聚区、旅游综合改革试点城市，由于现行的行政区划、管理体制以及部门利益化的原因，旅游资源的碎片化分割管理现象比较突出，影响该地区整体品牌形象提升和竞争力，加快推进旅游资源一体化开发管理势在必行。从旅游资源一体化本土研究来看，吉首大学黎克双（2007）从旅游资源开发角度开展对澧水流域旅游资源一体化探讨，但从结合主体功能区建设和扶贫开发、城乡统筹发展国家公园视角研究旅游资源一体化尚属空白。国务院发展研究中心刘锋（2011）认为：“国家公园系统在国际上已经有非常成熟的经验，
4、它的理念是将保护和利用做到最有机的结合，而不是单纯开发或单纯保护。这种理念符合中国现阶段国情，应该适时建立起中国自己的国家公园体系。 ” 一、张家界市创建国家公园的必要性 张家界市旅游资源一体化建设管理可借鉴国家公园的理念和发展模式。国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。尤其是在生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的武陵山区，通过这种保护与发展有机结合的模式，不仅会有力
5、地促进生态环境和生物多样性的保护，同时也会极大地带动地方旅游业和3经济社会的发展，做到资源的可持续利用。张家界市作为国家旅游综合改革试点城市和湖南西部乃至武陵山区旅游发展的领头羊，全市已纳入武陵山生物多样性和水土保持功能区。和武陵山区其他地区一样，张家界市现在仍然没有摆脱大面积的传统农业发展区以及小规模的国家级自然保护区和除武陵源风景名胜区外周边县区零星旅游景点开发的发展模式，旅游城市建设特色不明显，民族文化旅游资源挖掘不够，广大乡村居民旅游参与度不高，旅游发展与生物多样保护关联度不大，甚至有反向发展趋势。在现有发展模式下，生物多样性保护和水土保持均难以取得实际效果。落实生物多样性保护区建设要
6、把增强提供生态产品能力作为首要任务，保护和修复生态环境，增强生态服务功能，保障国家生态安全。从张家界市地方经济可持续发展来看，推动生态文明建设与旅游发展融合，因地制宜地发展适宜产业、绿色经济，引导超载人口有序转移，让生物多样性保护主体功能落地，需要加大旅游综合改革力度，转变现有经济发展方式以及城镇化和旅游发展模式。通过加快旅游资源一体化建设，打造张家界国家公园，实施全域旅游，缓解武陵源核心景区游客超载所导致的环境容量压力，提升张家界市的旅游品牌价值，让张家界加快成为湖南旅游龙头、湖南遗产旅游、生态旅游、民俗旅游的发动机，达到以旅游发展促生态环境保护、以环境保护促旅游发展的目的，加速推进把张家界
7、建设成为国内外知名旅游胜地的进程。作为国家旅游综合改革试点城市，张家界市旅游综合改革需要全局统筹，结合国家主体功能区规划、国家武陵山片区区域发展和扶贫攻坚规划，站在湖南省全省旅游发展龙头地位的高度推进，并率先实现旅游提质升级。 4二、张家界市创建国家公园的有利条件 旅游业是张家界市的主要产业，2012 年张家界市全市国家等级旅游区（点）18 个，其中 5A 级 5 家，4A 级 7 家。全年景点接待旅游人数3590.1 万人次，实现旅游总收入 208.72 亿元，占地区生产总值的 61.57%。国家和湖南省对张家界市旅游综合改革的期望和政策支持以及张家界市委六届五次全会提出按照把张家界建设成为
8、国内外知名旅游胜地的目标，实施旅游城镇建设、旅游景区建设、旅游设施建设、旅游管理服务、旅游融合发展、文明城市创建六大提质升级行动，将助推国家公园建设布局。张家界市土地面积 9516km2，旅游资源集聚。其中，国家地质公园面积 3600 km2，占市域面积的 37.8%。地理位置：北纬 2900-29。3229；东经 110。0426-110。4128，涵盖武陵源区、永定区，桑植县大片乡村区域及城区。在国家地质公园范围内分布着 1 个世界自然遗产、1 个世界地质公园，1 个国家重点风景名胜区，4 个国家森林公园，1 个国家级自然保护区，2 个省级风景名胜区，4 个红色旅游景区景点；地质公园范围外
9、有八大公山国家级自然保护区，1 个省级森林公园，2 个省级风景名胜区，其他为生态植被良好的大山区和小面积的澧水、水河谷冲积盆地区。张家界市有充足的资源为公众提供生态旅游、休闲娱乐、度假、科研服务，提供针对全国中小学生的红色传统教育以及生物多样性、地质知识普及的国家公园服务，适合以国家地质公园为基础设立集生物多样性保护与旅游发展为一体的国家公园。 三、国家公园及城镇产业功能分区 根据张家界市地貌特征、旅游资源、区域土地利用方向，按照突出5主体功能、坚持城乡统筹、推进旅游资源一体开发管理的原则，将全市土地划分为生物多样性保护重点区、风景名胜旅游区、民族文化资源保护区、城镇旅游产业拓展区 4 个土地
10、利用分区。 （一）生物多样重点保护区 考虑到自然植被、历史渊源和澧水源头北源、中源、南源生态建设的重要性，可将桑植内半县 20 个乡镇区域打造生物多样性重点保护区；将 水流域桑植的 6 乡 1 镇、慈利的三合口乡、国太桥乡、庄塌乡、江垭镇打造成生物多样性重点保护区；将澧水中游东南岸的慈利县 9 乡镇和永定区王家坪镇、沅古坪镇、双溪桥乡、谢家垭乡、三岔乡打造生物多样性重点保护区。生物多样性重点保护区面积占比 47.42%。 （二）风景名胜旅游区 以加强武陵源世界自然遗产保护为前提，扩大风景名胜区外围范围，将属于国家地质公园范围的永定合作桥乡、桥头乡、教子垭镇一并纳入武陵源景区和生物多样性保护规划
11、。规划整合张家界西线旅游资源，将属于国家地质公园范围的永定区三家馆乡、罗水乡、罗塔坪乡、青安坪乡、温塘镇，桑植九天洞风景区、峰岚溪国家森林公园整体进行景区和生物多样性保护规划。规划整合天门山及周边地区旅游资源，将大坪镇、四都坪乡纳入天门山景区及休闲度假区范围。风景名胜旅游区面积占比14.88%。 （三）民族生态文化资源保护区 将国家地质公园范围内的桑植 6 个白族民族乡及白族人口占比大的空壳树、汨湖乡纳入白族生态文化保护区；将位于国家地质公园内慈利65 个土家族乡和甘堰土家族乡、高峰土家族乡、宜冲桥乡、溪口镇纳入土家族生态文化保护区。民族生态文化资源保护区面积占比 15.46%。 （四）城镇旅
12、游产业拓展区 将永定中心城区、慈利县城、桑植县城及周边乡镇打造成旅游产业拓展区。城镇旅游产业拓展区面积占比 22.24%。 生物多样性重点保护区、风景名胜区、民族生态文化资源保护区为国家公园区，合计占比 77.76%。该区域实行林木禁伐，野生动物资源禁猎。城镇旅游产业拓展区为张家界市城镇经济及旅游服务区建设范围。 四、国家公园助推国家重点生态功能区建设 保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。除严格保护风景名胜区生态环境外，将澧水、 水流域的高山谷地纳入生物多样性保护重点区，连接周边省、市、州及本市的国家级自然保护区，形成规模集群效应，建立野生动物迁徙廊道，可达到恢复动植物等生
13、物多样性的目的。落实国家、湖南省主体功能区规划。一是有必要以桑植县八大公山国家级自然保护区为中心，扩大保护区范围，将八大公山乡、河口乡、上河溪乡、岩屋口乡、细沙坪乡、蹇家坡乡、沙塔坪乡、五道水镇、芭茅溪乡，苦竹坪乡、龙潭坪镇、四方溪乡作为澧水北源、中源、南源生物多样性重点保护的核心区；考虑到扶贫攻坚和地方经济发展现状，可将该区块谷罗山乡、凉水口镇、陈家河镇以外其他区域作为缓冲区和实验区。二是将淋溪河乡、长潭坪乡、人潮溪乡、白石乡、西莲乡作为 水流域生物多样性重点保护核心区，配合华南虎放归壶瓶山实验和科学监测，建立物种迁徙走廊；以三合口乡、庄塔乡、国太桥乡、江垭7镇作为缓冲区和实验区。三是将慈利
14、南山坪乡、朝阳乡、景龙桥乡、龙潭河镇、高桥镇、金坪乡、洞溪乡作为澧水东南高山区生物多样性重点保护核心区；以该区块其他乡镇作为缓冲区的实验区。三大区块核心区作为生态移民重点移出区，可适度发展生态旅游。四是民族生态文化资源保护区区应加强生态乡镇、生态村建设，搞好乡村环境治理和水土保持。五是中心城市及县城要建设园林城市、森林城市，在城市区块划定永久保护绿地，为城市休闲旅游创造条件。永定中心城区加强植树造林，绿化尹家溪镇、后坪镇、阳湖坪镇、新桥镇、沙堤乡、枫香岗乡区划内自然山体，并将植被良好的山体纳入城市森林公园加以保护。桑植县城应加强西界林场自然植被保护的同时，统一规划县城梅家山、酉水至小溪口、八斗
15、溪电站至南岔山体森林景观带，打造城市森林公园。慈利县城除将五雷山省级风景名胜区作为城市公园外，在县城向蒋家坪扩展过程中，将县城以下澧水河西岸生态植被良好的自然山体，包括零阳镇与杨柳铺乡、东岳观镇接壤的部分高山村在内，打造新城市森林公园。生物多样性重点保护区、风景名胜区、民族生态文化资源保护区和森林城市将构成张家界市多层次的自然生态保护体系，助推绿色湖南和生态文明建设。 五、国家公园助推旅游资源一体化保护、开发与管理 （一）挖掘生物多样性重点保护区旅游资源 澧水北源、中源、南源区块生物多样性保护区内景区有天平山旅游区、五道水温泉、陈家河温泉、葫芦壳温泉、贺龙水库、山羊溪水库和规划建设的凉水口水库
16、、新街水库，凉水口防洪水库建成后，库区内 58乡镇将形成千岛湖景观； 水流域生物多样性重点保护区内有 水省级风景名胜区，江垭省级森林公园、江垭水库、江垭九溪卫古城、江垭温泉；中心城区至慈利的澧水东南高山区生物多样性重点保护区内景区有朝阳地缝景区、赵家垭水库、黄石水库。上述地区是开展生态旅游、温泉疗养、休闲度假的优质资源地，需要挖掘、整合、开发成新旅游区。 （二）整合风景名胜旅游资源，助推旅游综合改革 张家界旅游综合改革就是要创新旅游经济发展方式，创新旅游管理服务体制机制，加强旅游基础设施和城市基础设施建设，转变区域经济增长模式，为国家和湖南省培育壮大旅游战略性支柱产业发挥创新示范作用。一是加强
17、武陵源世界自然遗产保护。建市 20 多年来，武陵源世界遗产地城市化倾向、景区居民撤迁几经反复，被精耕细作农业围困孤岛局面难以改观，原因在于武陵源世界自然遗产面积 654.8 km2，超出武陵源区 397.5 km2 的行政区域范围，而景区管理体制不顺畅和与周边县、区乡镇发展模式冲突以及行政区域犬牙交错导致世界自然遗产保护难以落实到位。湖南省委省政府关于支持张家界市开展国家旅游综合改革试点工作的若干意见提到：“加强张家界地貌科学研究，加快武陵源世界自然遗产扩展申遗步伐，拓展世界自然遗产观光旅游范围。 ”根据自然地理情况和现实需要，应将永定合作桥乡、桥头乡、教子垭镇与世界自然遗产地整合，达到扩大遗
18、产地缓冲区，保护核心区，并与张家界市西线旅游资源连为一体的目的。二是加强张家界西线旅游资源规划管理。从花岩电站溯流而上至桑植苦竹河绵延 50 余公里，堪称“百里画廊” ，是国家地质公园、国家森林公园集中地，拥有九天洞洞穴旅游资源、温塘9温泉资源，是土家先民与自然、社会抗争耐以生存的要地，更是土家原生态文化的传承之河。该区域需要政府加以规划引导，帮助解决旅游交通瓶颈问题，激活西线旅游线路，以旅游带动该片区乡村发展，同时可分流武陵源核心景区游客，缓解世界遗产地基础设施和游客心理环境容量压力。三是加强天门山景区及周边区域规划管理。天门山景区区域是张家界市中心城区的后花园，城市满足休闲、度假的服务能力
19、已成为旅游目的地最核心的竞争力，打造天门山高端休闲度假区已成为张家界市旅游提质升级的当务之急。天门山、崇山自古就是名山，天门山及周边的大坪、四都坪适合休闲度假旅游，对发展休闲、度假旅游地产有较强的吸引力，可整合打造以休闲度假为主的旅游业态。 （三）打造民族生态文化资源保护区 以张家界市白族乡和土家族乡集中地为基础，加强特色民族文化保护。一是打造桑植县白族乡民族生态文化旅游区。该区域民族乡白族人口占比达 68.9%，也是红色文化区、民族农耕文化区、芙蓉恐龙化石出产地，白族仗鼓舞属于国家非物质文化遗产，可以将民族文化旅游资源、红色文化旅游资源，地质公园科普资源融合打造成旅游区。二是打造慈利县土家族
20、乡民族生态文化旅游区。该区分布于澧水、 水河谷两岸，紧邻世界自然遗产地，民族乡土家族人口占比达 87.5%，至今还保留着传统的土家农耕文化、淳厚古朴的乡情习俗、古老完整的千年古镇和原始的自然生态和人文生态景观，有溪口古镇、渔浦书院等名胜古迹，张家界大峡谷景区、龙王洞景区、宜冲桥温泉，宜冲桥水库建成后，还可发展以溪口、阳和为中心的农业休闲旅游区，构成一个带有极强的土家特色10文化与山水田园风光的观光休闲农业、度假旅游地带。加强恢复自然生态植被和水土保持，推进民族文化资源保护，发展发展生态旅游农业、红色旅游、民族旅游农庄等乡村民俗旅游。民族生态文化资源保护区是打造世界文化遗产地的希望所在。 通过风
21、景名胜区、民族文化旅游资源整合，形成以武陵源风景名胜区为核心，以周边自然景区和民族文化景区为内环，重点生物多样性保护区为外环的“一心两环”国家公园旅游区。 （四）建立国家公园管理体系 作为世界自然遗产和世界地质公园所在地，张家界市因管理理念滞后已收到联合国教科文组织的两张黄牌警告。张家界市生态保护和旅游资源开发管理需与国际理念接轨，通过国家公园建设达到保护自然环境，保存物种及遗传基因，提供国民游憩及繁荣地方经济，促进学术研究及环境教育的目地。按照主体功能区建设、政府职能转变及城镇化发展等对市域区块发展方向提出的新要求，加强对市域资源配置的战略研究，按照游客为本、资源整合、市场导向、权责一致的原则，整合林业局、国土局、建设局的景区管理职能，推进旅游大部门制，合理配置行政资源，启动武陵源区、张家界森林公园管理处区处合一行政管理体制改革，打破现有行政区划分割，统筹规划管理张家界国家公园各功能区块，将旅游资源保护与旅游行政管理机构合二为一，建立国家公园管理体系。与美国国家公园中央集权型管理模式不同，张家界国家公园坚持国家授权地方管理。设立生物多样性重点保护区、风景名胜景区、民族生态文化保护资源区等国家公园管理局。各管理局独立管理，可分别设立分支
