1、1论风景名胜区开发中环境保护法制的完善摘 要 风景名胜区是重要的景观，是珍贵的历史遗迹，能够丰富人们的精神文化生活。近年来经济的发展带动了旅游业的繁荣，大量的风景名胜区被开发，然而，风景名胜区开发中存在着诸多的问题，造成了严重的环境污染，制约经济社会的可持续发展。本文在分析风景名胜区的现状、存在问题的基础上提出完善风景名胜区环境保护法律制度的建议、对策，以保障旅游业的可持续发展。 关键词 风景名胜区 环境污染 可持续发展 作者简介：关婉洁，东北林业大学文法学院 2011 级环境与资源保护法专业研究生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）11-25
2、0-02 一、我国风景名胜区的现状 近年来经济发展迅速，国家大力发展第三产业，旅游业兴起并繁荣。国家加大对旅游业的资金投入，同时完善立法，加强执法力度。各风景名胜区接待游客数量明显增加，为国民经济的增长做出了重要贡献。毋庸置疑，旅游业在创造 GDP 的同时也给风景名胜区的环境带来严重的污染与破坏，甚至超过风景名胜区的承受能力。大量的旅游垃圾对风景名胜区造成严重的环境污染，游客的不文明行为对景观造成严重破坏，有些破坏甚至是不可逆转的。因此，在旅游业创造巨大经济利益同时，其2所带来的问题也越来越突出，越来越受到关注。 二、完善风景名胜区环境保护法制的必要性 在我国环境立法中是一个新的立法领域。旅游
3、业的发展、风景名胜区的开发历史尚短，经验不足。因此，不可避免的出现这样那样的问题，所以，加强完善风景名胜区的环境保护法律制度就十分必要。 健全完善的风景名胜区立法是风景名胜区开发和旅游业建立和良性发展的法制前提和保障。加快风景名胜区环境保护法律制度的完善，立法是培育、规范旅游业市场秩序，应对经济发展新情况，与国际接轨的客观需要，同时也是建立并逐渐完善我国旅游业法律体系的重要内容和关键的步骤。西方旅游业比较发达的和法制比较完善的国家，旅游法律已经形成了比较完整独立的体系，成为国家法律体系的重要组成部分。我国虽然已经建立了以宪法为基础，环境保护基本法，和环境保护单行法为主干的适应市场经济发展的法律
4、框架。但是从部门法的角度看，我国旅游法律还存在着严重滞后性。 “这种滞后性已给发展旅游业带来了不利影响，甚至出现了一些企业为了赚钱，在开发旅游资源的幌子下搞出破坏环境、糟蹋资源的项目，扰乱旅游经营市场、侵害游客合法权益，使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立面临严重的挑战。所以要完善风景名胜区环境法律制度的完善，以保障自然环境和旅游业可持续发展。 ” 完善风景名胜区开发中的环境保护法律制度能够从立法上严格规范风景名胜区开发的行为，从源头上杜绝风景名胜区开发中的违法行为，从而减少对环境的污染。风景名胜区环境属于整个生态环境的一部分，3加强风景名胜区环境保护法律制度的完善有利于整个生态系统环境
5、的改善，保障环境权的实现，在实现人民环境权的基础上，生存权才能够更好的实现。加强完善风景名胜区开发中环境保护法律制度有利于改善风景名胜区的环境，对保护一些有重大历史文化价值的文化遗迹也同样发挥重要作用。加强风景名胜区开发中环境保护法律制度的完善有利于我国经济和社会的长远发展。循环经济、可持续发展已成一种趋势。在当代人享受环境和历史文化遗迹给我们带来益处的同时也要保障子孙后代能够同样享受的到。 三、我国风景名胜区开发中存在的问题 旅游产业的快速发展造成了不同程度的环境污染与破坏。一些湖泊的面积开始缩小，浅滩向沼泽地发展。侵害性物种的蔓延与生物多样性的丧失日趋明显。人类的行为对风景名胜区环境造成严
6、重的影响。我国风景名胜区存在的主要问题有： （一）未遵循自然规律致风景名胜区核心区被侵入 风景区分为核心区、缓冲区、外围区，它们的分工应该是：核心区、缓冲区以精神文化与科教功能为主，外围区作为旅游服务基地，以第三产业为主，带动地区经济的发展。这就需要对风景名胜区的功能进行分区，如：泰山，自古以来都是“山上游山下住” 。古代皇帝在祭祀完毕后都是返回山下住的，而现在游客却要“山上游山上住” 。现在，数量如此庞大的游客如果都在山上住，那岂不是相当于在山上搞“城市化”建设了？这样的话风景名胜区和城市住宅还有什么区别？设立风景名胜区就失去了它自身的意义。 4（二）错位开发与超载开发 错位开发分为两种，一
7、是性质错位，二是空间错位。风景名胜区内的人工设施，应该限制在一定的、最低限度范围内，防止过多的人工建筑破坏景区内的自然风光。现在主要的问题是错位开发和超载开发，现在风景名胜区的开发大多是带有商业目的的，以经济利益为前提的，很少会考虑到风景名胜区整体的自然环境。风景区的性质与旅游业的性质不同，风景名胜区保护是第一位的；第二是社会公益性；第三是它的精神文化功能，它不是实现经济利益的工具。还有空间错位，就是旅游服务区整体迁移到风景名胜区的内部，和观光游览区已经合为一体，破坏了风景名胜区内自然景观的完整性。 超载开发， “屋”满为患。风景名胜区另一个严重的问题就是人工建筑过多，造成的必然后果就是自然景
8、观的破坏和环境的污染。各个风景名胜区普遍存在超载开发的问题，投资越大破坏性就越大，管理就越复杂。大量的人工建筑尤其是旅游服务设施使游览的空间被占用，破坏了自然遗产的真实性和完整性。占用一平方米的土地就破坏了一平方米的地形和生态环境，山体受到严重损害，植被几乎灭绝，不再生长，破坏是非常明显的。 （三）风景名胜区的真实性和完整性遭到破坏 我国风景名胜区内的珍贵自然和人文遗产的真实性和完整性正在遭受有史以来最严重的破坏。风景名胜区只有本来的面貌是价值最大的，不可取代的传世之宝，有的传媒流传着“包装遗产” 、 “打造山水”等口号开发的新的风景区不可能有历史遗留下来的风景名胜区的价值和意义。5其实风景名
9、胜资源具有独一无二、不可替代、不可再现的特性，是不可能被人为打造、包装出来的。越是包装就越不伦不类，越是打造就越面目全非，失去了其自身的完整性与真实性。 （四）严重的人为污染与破坏 风景名胜区开发中的污染越来越严重，虽然国家每年都投入大量的人力、物力治理环境污染与破坏，但环境污染与破坏的现状还是不容乐观。除了游客对风景名胜区的污染外，还有风景名胜区当地居民对环境的污染与破坏。有些地区旅游副产品少，只能带动景区小范围内的居民的生产生活，而景区周边的村落还是原始的生活状态，为满足生活需要而对景区树木乱砍滥伐，造成严重的植被破坏。 四、解决风景名胜区开发中存在问题的法律对策 （一）尊重自然规律并合理
10、划分各区功能 风景名胜区的开发属于人类改造自然的活动，改造自然必须以尊重自然规律为前提。在开发利用自然要素时首先要考虑此种活动对其他环境要素乃至整个生态环境的影响。合理规划核心区、缓冲区、外围区。因此在风景名胜区立法的过程中，立法者应该时刻以生态规律平衡衡量人们的行为，在考虑当代人自身利益的同时，还要考虑到人类长远利益的实现，这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保障可持续发展。 （二）合理开发的同时完善立法、严格执法 国家政策会对风景名胜区的开发产生重大影响，如：错位开发，超载开发等情况。因此相关政策的出台必须按照法定程序，规范政策制定6者的行为，防范为利益驱使而产生随意设立风景名
11、胜区的行为。在充分发挥各地区优势的时候避免严重的地区不平衡。从整体上规划风景名胜区的环境，使整个生态系统协调发展。坚持环境保护和可持续发展的国策，保持生态平衡。严格执行环境影响评价制度，按照风景名胜区管理条例的规定执行各类开发建设活动。 政府行为也会对风景名胜区的开发产生直接的影响，因此规范政府行为会对保护和改善风景名胜区的环境发挥重要作用。防止权钱交易而过度开发风景名胜区，造成“屋满为患”的情形。政府行为的直接行为人是政府工作人员，所以必须规范政府工作人员的行为，提高他们的素质，以保障行为的客观公正。其中最重要的一点就是要加强政府工作人员的抵御金钱诱惑的自制力，能够真正的做到公正、廉洁。 各
12、级政府为保护好风景名胜区都制定了许多法律法规，包括禁止在各个风景名胜区内兴建污染和破坏环境的工程、设施，禁止过度开发风景名胜区。但由于各种人情、面子、关系的影响，造成了执法不严，监督不力，管理不顺的局面。许多旅游设施建设毫无章法，批少建多，批小建大，批此建彼。 “国务院分别于 1982、1988、1994、2002、2004 和2005 年分六次审定了 187 处国家级风景名胜区。在风景名胜区保护的立法方面，国务院于 1985 年 6 月 7 日发布了风景名胜区管理暂行条例 ，建设部于 1987 年发布了风景名胜区管理暂行条例实施办法 、1944 年11 月 14 日发布了风景名胜区管理处罚规
13、定 、2004 年 1 月 9 日发布了国家重点风景名胜区审查办法 。2006 年 9 月 19 日国务院发布了正式的风景名胜区条例 。另外，在环境保护法 、 城市规划法 、 矿产7资源法等法中也有关风景名胜区保护的规定。 ”虽然有这么多法律法规，但是他们发挥的作用并不明显。其主要原因是因为法律层级不高，效力相对不高，提高法律的地位和层级十分必要；同时严格执行，明确管理体制，设立管理机构，禁止破坏风景名胜区景观的建设活动。在风景名胜区内开发、建设活动必须经过批准，保护风景名胜区内的动植物及环境。在风景名胜区开展旅游活动，不得污染风景名胜区的环境，不得破坏旅游设施，保护风景名胜区和有关所有权人和
14、使用权人得合法利益。严格追究违法责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。提高执法人员素质，保障执法公正，对污染和破坏风景名胜区的行为做出应有的惩罚。 （三）提高环保意识以防止环境污染与破坏 环境保护的意识反映了人们对自然界的基本认识和态度，只有人们意识到应该要保护环境，而保护风景名胜区的环境是保护整个自然环境的一个重要组成部分，才能在实际行动中减少对环境的污染和破坏。环境保护意识的提高对风景名胜区环境的保护发挥极大地作用、能够促使旅游业可持续的发展。为此，要加强对游客的环保意识的宣传教育，在各个旅游景点的醒目处设立标语或广告牌，以增强游客保护环境的积极性、自觉性和主动性，还要加强对从事各种旅游经营
15、活动主体的宣传教育，让他们了解环境污染及其破坏的严重后果，产生忧患意识，产生保护环境的责任感、紧迫感，真正认识到“你如要虎口拔牙，就要冒老虎醒后被咬伤的危险” （联合国教科文组织考察武陵源世界自然遗产时的警示） ；最后要加强对风景名胜区所在地的民众的宣传教育，引导他们树立法制观念和保护环境的道德观念，在日常生活中时时刻刻能够意识到要8保护环境，让他们监督外地游客的行为，为风景名胜区创造良好的环境。参考文献： 1王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.适应市场机制的环境法制建设问题研究2002 年中国环境资源法学研讨会论文集.2002. 2韩德培.环境保护法教程.北京：法律出版社.2007. 3彭峰.中国环境法公众参与机制研究.政治与法律.2009（7）. 4金瑞林.环境法学.北京：北京大学出版社.2007. 5吕忠梅.环境法导论.北京：北京大学出版社.，2008.
