1、1论基层检察机关检务督察制度的实践与重构摘 要 检察权作为国家公权力的一种，有滥用的可能，有必要进行监督。检务督察作为检察监督的方式之一，近年来得到极大的重视与发展。当前关于检务督察制度的模型建构有欧三种：设立专门的监督制约部门；监察部门为主体的内部制约机制；平行协调监督制约机制。本文主要以广州市某区为例对监督监督制度进行剖析。 关键词 检务督察 模型 重建 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）11-138-02 当前对检察权的监督即包括外部监督也包括内部监督，而近几年检务督察作为内部监督的主要手段被日益重视。2007 年 10 月，高检院在总结各
2、地试点工作经验的基础上，经过反复调研论证，制定了最高人民检察院检务督察工作暂行规定 。2008 年 1 月 30 日，最高人民检察院召开了全国检察机关第一次检务督察工作会议，从此全国各检察机关都将检务督察提上了非常重要的位置。笔者将以广州市花都区人民检察院近年的实践为例，对检务督察进行分析。 一、检务监督的概念及监督对象 2007 年 10 月，高检院制定的最高人民检察院检务督察工作暂行规定对检务督察进行了明确的定义：检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检2风检容等方面进行的监督检查和督促落实。并且明确了检务监督的对象是全国各级人民检察院及
3、其工作人员。但也有学者认为这样的定义有些牵强，不能准确、全面地表述检务督察的概念和特征。因此提出检务督察是指是检察机关的督察部门依照法律和规定对检察机关及其检察人员和检察机关任命的其他工作人员在检察权运行过程中，针对检察业务、检察队伍建设和检察事务管理进行的一种内部监督制度。豍笔者认为相对于高检院检务督察暂行规定中的界定，后一界定更能全包概括出检务监督的内涵。 对检务监督的对象学者也有不同的观点：有学者认为检务督查只以执法办案为直接监督对象，豎通过对重点案件、重点部门、重点环节的监督而达到对人的监督；也有学者监督督察对象认为应包括一切检察事务的、全视角全方位的督察。笔者认为以上两种观点都有可取
4、之处，但前一种观点仅仅局限于对案件的监督，失之过窄；而后一种观点又过于笼统。笔者认为检务督察对象即包括以纪检监察室为主的对人的监督，也包括以检察委员会为主的对案件的监督以及通过对案件的监督达到对人的监督。 二、当前检察督察制度实践模式 近年来，对于在检察机关内部建立何种监督制约工作机制，学者和法律工作者都进行了多方的研究与探讨，提出了以下三种检察督察机制：（一）设立专门的监督制约部门 第一种方案的提出，诚如论者所言，是为了保证监督的权威性和超3然性，避免以前出现的工作人员相互之间不敢监督或不愿监督的现象，并且变事后监督为动态监督，具有一定的积极作用。但是从司法实践来看，这一专门的监督机构仍是一
5、级检察机关内部的一个职能部门，仍难避免上述弊端的出现；同时随着新的监督机构的设立，又必然使检察院内设机构更显臃肿，不符合机构精简的改革趋势。豏 （二）以监察部门为主体的内部制约机制 该观点建议在完善检察机关现有职能部门和内部管理体制的前提下，设立一个以监察部门为主体，加强上级检察机关对下级检察机关的监督制约，综合各职能部门内部、职能部门之间互相制约的系统制约机制。人民检察院监察条例的规定，监察部门负有执法监督的职责。但是监察部门的监督主要是对检察人员遵守执法纪律、廉洁从检方面的监督，而对办案的具体流程和案件的质量实施监督需要更强的专业性，监察部门很难单独担当起这一重任。 （三）以检察委员会和监
6、察部门为主体的平行协调监督制约机制 该种观点认为在我国检察权的内部监督制约系统中应根据监督主体和监督对象的不同情况进行分工，建立平行协调监督制约机制。具体方案为：监察部门作为法定的监督制约主体，负责对检察人员的执法纪律进行监督，向党组负责并报告工作，而对于办案过程的监督制约应以检察委员会为核心，建立一个上下统一、内外结合、环节互动的协调监督制约机制。豐该机制将检察机关内部监督分为两个部分即执法纪律、队伍素质的监督与办案过程的监督。对执法纪律与队伍素质的监督依然需要发挥现有监察室的作用，而更加强调对办案过程的监督需要强化检委4会的作用，强调在检委会的统一协调下各职能部门之间以及职能部门内部的权力
7、制衡。将检察委员会置于检察机关内部监督监督制约系统中处于核心地位，强调检察业务流程制度化和规范化管理。 笔者认为综合以上三种模式，第三种模式不仅能兼顾对人的监督，更能对案件办理质量进行全面监督，且具有一定的稳定性与系统性。 三、基层检察机关检务督察制度的重构以广州市某区人民检察院为例 自 2005 年最高检察倡导检务督察以来，该院开始探索一条检务督察的新路子，取得了较好的效果。笔者对该院近几年的探索实践进行综合分析，归纳出以下几个转变： （一）检务督察主体的转变从“单一”到“复合” 为了进一步加强检务监督，尤其是对干警的办案纪律与办案质量的监督，该院一改以往的主要依靠纪检监察室监督这一“单一”
8、主体，成立了以纪检监察室与监察委员会分工合作的“复合”监督主体。即纪检监察室主要监督检察人员的思想素质，政治修养，工作作风，对违纪的人员进行教育或处理。而以检察委员会为核心，综合其他各职能部门负责人为主体主要对执法办案流程进行监督，强调检察业务流程制度化和规范化管理，强调部门之间的互相协调与制约。 （二）检务督察思路的转变由“人管”到“案管” “人管”即主要依赖对检察机关工作人员进行片面的思想素质、政治修养，检容检貌的监督以及对违法违纪的干警进行查处。这种检务督察方式过度依赖于督察者的作用，具有不稳定性，不能形成内部监督的5长效机制。单纯的思想教育容易流于形式，而事后的行政或者法律惩罚虽然具有
9、一定的震慑作用，但是无异于亡羊补牢，对已经造成的损失难以挽回。而“案管”则是以以执法办案为监督对象，建立以检察委员会为核心的案件管理监督机制，通过对案件办理流程的全程监督从源头上从源头上减少检察人员利用执法权做“交易”的可能性。 （三）检务督察方式的转变由“单一”监督到“系统”监督 该院一改以往单纯依靠纪检监察室从纪律上对干警的思想素养与执法办案进行监督的做法。 更着重发挥检察委员会的作用，建立了一个上下统一、内外结合、环节互动的协调监督制约机制。其中纪检的监督在原有监督的基础上，着重强调对干警的政治素养、思想道德、工作作风的日常监督，加强对干警政治“慵懒散奢娇” 、改进工作作风、党风廉政建设
10、的监督检查，以促进工作作风改建，工作效能的增强。而对执法办案的监督主要发挥检察位会员的核心作用，建立协调监督制约机制。充分发挥检察委员会对案件的核心作用，对重点不捕案件、所有不诉案件、所有自侦案件一律要提交检察委员会讨论。将个职能部门内部监督与外部监督结合起来。即加强职能部门的内部制约，也通过办案流程的规范化，通过各只能部门程序上的制约从而互相监督。 （四）检务督察程序的转变从以“人制约人”到“以制度制约人” 单一的以“人制约人”的方式具有极大的不确定性，很难发现一些隐蔽的问题，且对教育易方式易流形式，且制约方式具有滞后。该院制6定了一系列详细的工作制度与工作程序，倡导办案程序和办案工作细化、
11、量化和规范化，实行检察业务流程制度化和规范化管理。实现办案工作的高效、规范、安全运转。豑该院根据部门工作的特点，制定案管中心随机分案制度，防止人为控制案件流向。重点疑难案件与不诉案件集体讨论与检委会讨论重讨论制度，案件定期复查制度，主诉检察官负责制与承办人终身负责制度，最大程度制约个人左右案件的可能性。建立部门之间的相互制约机制。加强对自侦案件的监督。对于已经立案而认为不符合立案条件需要撤销案件的要写撤销案件建议书并提交检委会、检察长讨论，并报上级检察院审批。更改变更强制措施即及时通报上级侦查监督部门和本院公诉部门。主管检察长分权制衡机制。如分管侦查监督部门与公诉部门的主管检察长分开。分管控申工作的检察长不能同时分管公诉与侦查工作，强化控告申诉部门的监督纠错功能。 注释： 韩文山，刘晨霞.检务督察工作机制研究.法制与社会.2012 年. 陈聪.检务督察制度的实践与思考.人民检察.2005 年 11 月（上）. 马家福，季美君.检察院内部监督制约机制框架设计.国家检察官学院学报.2003（6）. 廖荣辉，杜国强.检察权的内部监督制约机制反思及其重构.华东政法大学学报.2007（5）. 霍建东.检察业务流程规范化管理的构想.检察实践.2004（1）.
