1、1论检察机关提起公益诉讼的现实基础和实践经验摘 要 最新通过的民讼法修改决定确立的公益诉讼条款中，将参与主体修改为“法律规定的机关和有关组织” 。 “法律规定的机关”的范围未给予明确，检察机关作为法律监督机关，在民事公益诉讼中有积累了一定的现实基础和实践经验，应发挥更大的作用。 关键词 公益诉讼 检察机关 现实基础 实践经验 作者简介：孙少翠，烟台市人民检察院研究室副主任，法学学士；李璐，烟台市人民检察院民行处科员，法学硕士；臧小昊，烟台芝罘区人民检察院反渎局科员，法学学士。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-132-02 最新通过的民讼法修改
2、决定确立的公益诉讼条款中，将参与主体修改为“法律规定的机关和有关组织“。从目前来看， 民诉法修改决定并未对公益诉讼的主体作出清晰的规定。尤其是对“法律规定的机关“未给予明确范围，笔者认为，这里所规定的机关应仅限于检察机关，其他行政机关不能作为公益诉讼活动的主体。主要存在着两个方面的原因：其一，由于行政机关主体性质的特殊性，很容易因为利益问题形成反差。行政机关本身拥有一定的权力，如果权力得不到制约，就可能丧失公平的前提。其二，行政机关往往称为公益诉讼的被告方，如赋予其提起诉讼的权力，不利于保护弱势群体，跟公益诉讼的本质意图相悖。2因此，行政机关不应成为公益诉讼的主体。而作为法定的监督机关，检察机
3、关作为公共利益的代表，进行公益诉讼在理论上恰当的，实践中是必需的。豍 （一）检察机关提起公益诉讼的现实基础 1.从职能和性质上来说，检察机关应提起行政公益诉讼。我国宪法第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。 “既然人民检察院的法律性质是法律监督机关，那么维护国家和社会公共利益应是其基本职能之一，其对法律的实施应拥有全面的监督权。这种监督当然也包括对侵害公共利益的行政违法行为的监督。 行政诉讼法第 10 条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 “然而，检察机关并没有对被监督行为进行裁决的权力，而是通过将案件提交法院，通过诉讼行为来实现监督。因此，为了使检察
4、机关更好的履行监督职能，应赋予其行政公益诉讼原告资格。豎 2.从法律地位上来说，检察机关应提起行政公益诉讼。国家为了维护公共秩序、公共安全和公共利益，必须授权专门的国家机关去对侵违法行为进行追诉，这些国家机关包括行政机关、人大、人民法院和人民检察院。然而，人大作为主要的立法机关不宜再行使起诉权，人民法院作为诉讼的审判机关，也不宜再行使起诉权，行政机关实施的许多具体行政行为也在侵害着公共利益，在一定程度下成为被告的行政机关也不能再给予原告身份。而检察机关具有独立于行政机关的地位，我国宪法第 131 条规定：“人民检察院一招法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。 “在现行行政
5、权不断膨胀的背景下，3赋予检察机关以行政公益诉讼的原告资格，丰富其监督方式，强化司法权对行政权的制衡是切实可行的豏。 3.从起诉能力上来说，检察机关应提起行政公益诉讼。检察机关作为法律监督者，其主要职能包含了职务犯罪侦查和刑事公诉，不仅具有较完备的人力、物力、财力和司法资源，而且在调查取证和提起公诉方面积累了大量的办案经验。同时，随着今年来检察队伍的不断壮大，干警的素质也在不断加强，许多具有扎实法律基础和较高学历的人员充实了进来，在提起行政公诉前，检察干警能够站在国家、社会的角度以及公平的立场，综合多方面因素去对损害的可能性、既遂性和损害程度进行审查，以决定是否提起诉讼。这一方面能够保证检察机
6、关有足够的力量去实现法律监督权，维护社会公共利益；另一方面也避免了社会团体和公民随意起诉降低司法效率。豐 （二）检察机关提起公益诉讼的实践经验 虽然检察机关成为公益诉讼的起诉主体还有待立法进一步明确，但是修正案（草案） 并未将检察机关排除在起诉主体之外。而且，我国现有的宪法 、 刑法 、 民事诉讼法中为检察机关开展公益诉讼提供了一定法律支持，检察机关立足自身检察职能，也在不断积极探索、开拓创新，办理了大量的公益诉讼案件。主要有以下几种形式： 1.我国刑事诉讼法第 77 条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。“这表明，国家赋予了检察机关维
7、护国家和社会公共利益的起诉权，只不过这种起诉权以犯罪发生和国家财产、集体财产遭受损失为前提。以4A 市检察院对杨某提起刑事附带民事诉讼案为例。被告人杨某因对 B 大学征用其耕地不满，将该校耗资 917.66 元种植的树木拔掉，致使 264 株树木死亡，造成损失价值 2190.16 元。A 市检察院依法受理了杨某故意毁坏财物案后发现，该案被害单位 B 大学（系国有事业单位）既未获得赔偿，也未要求提起刑事附带民事诉讼。检察机关考虑到此类犯罪行为不仅给公共财产带来了经济损失，而且破坏了大学园区正常的建设秩序，因此在对被告人杨某涉嫌故意毁坏财物案向 A 市法院提起公诉的同时，一并提起刑事附带民事诉讼要
8、求杨某赔偿 B 大学经济损失 2190.16 元。A 市法院依法判决被告人杨某犯故意毁坏财物罪，判处拘役四个月并赔偿 B 大学经济损失 2190.16 元。 2.民事诉讼法第 15 条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。 “以 C 市检察院支持 D 省交通厅水泥厂起诉案为例。2002 年 C 市检察干警在案件走访过程中，了解到 C 市制袋厂向 C 市建行借款十四万元，冯某通过个人关系委托 D 省交通厅水泥厂为其提供担保，同时冯某也为制袋厂向 D 省交通厅水泥厂提供了担保。借款到期后，因冯某未能偿还借款，C 市建
9、行诉至法院，经法院主持调解，由 D 省交通厅水泥厂垫付二十四万元，此款已被 C 市人民法院从冻结的 D 省交通厅水泥厂款项中划走。后来，D 省交通厅水泥厂多次向冯某催要该款项未果。在了解了上述情况后，C 市检察院决定支持 D 省交通厅水泥厂起诉，最终法院判决被告 C 市制袋厂偿付原告垫付款 24 万元及利息；被告冯某对款项负连带清偿责任。本案的圆满解决，不仅有效维护了国有企业的5合法权利不受侵犯，也充分证明检察机关支持起诉是防止国有资产流失的有效手段。 3.民事督促起诉，是指检察机关为了国家利益、公共利益不受损害，督促有关监管部门及时履行监管职责的监督权力。民事督促起诉的权力来源于宪法对检察机
10、关的准确定位。从近几年的实例来看，民事督促起诉符合立法之精神，为维护国有财产做出了巨大贡献。以 E 市人民检察院督促 E 市财政局起诉案为例。2005 年 8 月，新加坡某国际集团亚太公司以总价人民币 9.9 亿元收购了 E 市与某国际信托投资公司共同投资的国有大型企业 E 市浆纸有限责任公司 90%的股权。之后，新加坡某国际集团亚太公司按照转让协议支付了大部分股权转让金后，尚拖欠 E 市财政股权转让金近四千万元，经 E 市财政局多次催缴，一直未能收回，严重影响了国有资产的安全和保值增值。E 市检察院了解到该情况后，依法向市财政局发出督促起诉意见书，督促应及时履行催缴职责和逾期不能追回应采取的
11、法律手段。市财政局收到督促起诉意见书后高度重视，在规定期限内采取多种方式进行催缴，促使该公司在提起诉讼前，首先向 E 市财政局交付了八百多万元股权转让金，其余三千余万元转让金也达成了交付意见和交付时间，拖欠达五年之久的国有资产终于被追回，有效避免了国有资产损失。 4.实践中，也不乏检察机关为了维护国家和公共利益直接提起诉讼的案例。以 F 市检察院对某化工厂提起公益诉讼案为例。2003 年，乐陵F 市个别区域出现的小土炼油厂现象引起 F 市检察院的高度重视。从初步调查情况来看，由于小型炼油厂设施简陋、工艺落后、产品质量及安全没有保障，爆炸和人身伤亡事故屡屡发生，而且生产中冒出的滚滚浓烟6并散发出
12、的刺鼻气味，严重威胁着人民群众生命和财产的安全和周边群众的正常生活，引起了群众的不满。 F 市检察院在进行大量调查取证的基础上，由该院作为诉讼原告，检察长作为法定代表人，委托民行检察科科长作为诉讼代理人，对“F 市某化工厂“提起民事公诉。F 市法院对该案进行公开开庭审理并做出一审判决：F 市某化工厂必须于判决生效后五日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险；案件受理费 500 元，由被告承担。对该判决，F市某化工厂表示完全服从，并于接到判决书的当日下午自行将其化工厂设备拆除。该案件的成功办理，维护了国家和广大人民群众的根本利益，得到了当地党委、政府和人民群众的交口称赞；该院直接介入案件，以案件当事人的身份代表受害群众直接向法院提起民事公诉的做法，为检察机关办理直接起诉案件积累了更多的经验。 注释： 杨立新.行政诉讼检察监督与司法公正.法学研究.2000（4）. 孙谦.检察理论研究综述.北京：中国检察出版社.2000. 李复兴.论行政公益诉讼原告主体资格.法制与社会.2010. 金明焕.比较检察制度概论.北京：中国检察出版社.1991.
