1、1论全面预算管理在江苏省垃圾发电企业中的运用摘 要 垃圾焚烧发电作为解决“垃圾围城”问题最为有效的途径，是一种符合国家产业政策的新生行业。由于该行业“微利保本”的项目特点，传统的一般预算管理模式容易导致预算管理标准不规范，编制方法简单化，企业实践严重脱节。文章通过对江苏省垃圾焚烧企业的实际考察和调研，通过比较分析，探索和总结全面预算管理的新模式，并从建立预算管理制度、推进预算项目分级归口管理等方面提出建议和对策。关键词 江苏；垃圾发电；全面预算管理 作者简介 张建民，江苏天楹环保能源股份公司，江苏 海安，226600 中图分类号 F275 文献标识码 A 文章编号 1007-7723（2012
2、）12-0023-0007 城镇生活垃圾处理是城镇管理和环境保护的重要内容。近年来，我国城镇生活垃圾收运网络日趋完善，生活垃圾处理设施数量和能力快速增长，城镇环境总体上有了较大改善。但也要看到，由于城镇化快速发展，生活垃圾激增，垃圾处理能力相对不足，一些城市面临“垃圾围城”的困境。同时，部分处理设施建设水平和运行质量不高，配套设施不齐全，存在污染隐患，影响城镇环境和社会稳定。垃圾焚烧发电作为解决“垃圾围城”问题最为有效的途径，是一种符合国家产业政策的新生行2业。垃圾焚烧发电工程与常规火力发电工程不同，常规火电以“稳发、满发”为目标，而垃圾焚烧发电工程则是围绕更好地处理垃圾、防治二次污染为主要宗
3、旨。因此，垃圾焚烧发电工程建设运营呈现如下特点：以实现生活垃圾处理的“减量化、资源化、无害化”为根本目标。随着人们对生活环境质量改善的迫切需求，新世纪以来得到了快速的发展。由于国家对环保要求的逐步提高，该产业“保本微利”的项目特点决定了其生产经营的特殊性，要使这样的造福子孙后代的产业能得到长足的发展，就必须切实提高和改善自身管理水平和运营水平。笔者作为较早进入国内垃圾焚烧发电行业的财务管理人员，通过多年的财务管理实践，认为在垃圾焚烧发电行业实行全面预算管理，较其他类型发电企业有显著不同的特点，同时具有更加紧迫的实施必要性和可行性。 一、江苏垃圾焚烧发电产业现状及其发展特点 近年来，围绕江苏省委
4、、省政府“全面达小康，建设新江苏”目标的要求，按照城乡统筹生活垃圾处理的规划思路，江苏省在全国率先推行“组保洁、村收集、镇转运、市（县）处理”的城乡垃圾管理模式，已取得巨大的成功。在卫生填埋、堆肥以及焚烧处理三种典型垃圾处理技术中，焚烧处理技术以其最优的“减量化、资源化、无害化”水平，在江苏省中心城市及经济发达、土地资源紧缺的城市和地区得到广泛的应用。江苏省自 2003 年 4 月开始建设第一个垃圾焚烧发电工程以来，积极采用 BOT（Build-Operate-Transfer） 、BOO（Build-Own- Operate）等建设模式，推进垃圾焚烧发电产业化进程，促进投融资体制改革。短短几
5、年时间，江苏省已建成投运 19 项生活垃圾焚烧发电工3程，日处理生活垃圾规模超过 2 万吨，累计处理生活垃圾 4607.7 万吨，累计实现上网电量 78.7 亿千瓦时。目前，江苏垃圾焚烧发电产业规模和水平都居于全国前列，多项技术指标达到甚至超过欧盟标准，江苏省垃圾焚烧发电产业的环保效益、社会效益和经济效益十分显著。 根据江苏省已运行项目的运行情况统计分析，在项目投运初期基本处于亏损状态，主要是因为运行人员对系统设备有一个从陌生到熟悉的过程，处于探索期；同时系统设备与当地垃圾品质有一个适应性的磨合期，没有达到最佳运营状态，导致相关经济指标不能完全达到设计要求。因此，陆续投运的大部分项目在投产初期
6、基本处于微亏状态。 1. 发电、供热为辅。生活垃圾发电工程的建设规模一般均以日处理生活垃圾的能力标定而非以装机规模。发电、供热只是焚烧处理生活垃圾余热利用的两种形式，垃圾处理量及其热值决定了机组的规模及发电量，即其运行方式为“机跟炉”：多少垃圾、多少热值，产生多少蒸汽，决定了汽轮发电机组发多少电。江苏省的垃圾焚烧发电工程机组容量均不大，炉排炉工程机组平均容量为 11.85 兆瓦/项，循环流化床工程机组平均容量为 27 兆瓦/项。循环流化床工程采用热电联产机组，实行集中供热。 2. 厂用电率高。厂用电率是影响垃圾焚烧发电工程经济效益的主要因素之一。垃圾焚烧发电工程的焚烧处理生产线以及烟气处理、灰
7、渣处理和渗滤液处理等环保环节用电负荷总量较大，而其发电能力并不大，导致厂用电率高。已运行项目厂用电率：炉排炉项目厂用电率为 17%27%，循环流化床项目厂用电率为 12%25%，而常规火电厂用电率一般只有 7%4左右。厂用率较高，决定了垃圾焚烧发电项目的上网电量水平，也就决定了垃圾焚烧发电项目的电费收入水平，直接影响了项目的经济效益。 3. 投资较大。常规火力发电工程以每千瓦装机容量的单位投资作为依据，而垃圾焚烧发电项目是以吨垃圾处理能力的单位投资为依据。从江苏省已建成垃圾焚烧发电工程建设中，不难看出：炉排炉工程平均吨垃圾投资为 42.02 万元，其中进口炉排炉工程达到 47.4 万元，国产炉
8、排炉工程为 39.1 万元，比进口机组投资节约 20%左右；循环流化床工程平均吨垃圾投资为 26.3 万元。江苏省垃圾焚烧发电工程平均投资处于全国中上水平，处于合理的投资区间，这主要得益于江苏省垃圾焚烧发电产业起步于 2000 年之后，避开了核心技术设备依赖引进的高峰期。一来设备国产化水平提高较快，二来通过加强工程建设管理，使工程建设成本日趋合理，从长远看，焚烧炉投资走势持续降低，环保设施投资随着环保标准的提高将有所增加，综合分析，工程投资尚有下降空间。由于垃圾焚烧发电工程是环保型公用设施工程，在治污的同时严格控制烟气、渗滤液、飞灰、炉渣及恶臭等二次污染，尤其随着国家对环保指标的控制要求越来越
9、高，项目的环保设施投入将加大，一般环保设施投入占总投资的比例高达 15%20%。较好的环保设施投入确保了环保效益、社会效益优先原则的贯彻。 4. 固定成本较高。垃圾焚烧发电工程的成本主要由折旧、摊销费、财务费、修理费和环保药剂材料费等构成。垃圾焚烧炉排炉工程的折旧及摊销费占发电成本的 40%，财务费用占发电成本的 20%，共占发电成本的 60%左右。工程的建设投资对垃圾焚烧发电工程的经济效益影响最大，也是工程建设中最需要合理控制的关键点之一，5也就决定了垃圾焚烧发电项目投资回收期相对较长。因为处理的对象较为特殊，导致运行阶段设备、部件修理费占发电成本的 19%。合理选择优质设备、部件，综合建设
10、成本与运行成本动态平衡，是工程建设和运行中均需合理控制的关键点之一。发电成本中材料费占 6%左右，包括渗滤液处理、飞灰固化处理、脱酸系统石灰和活性炭等材料费用。这些是确保工程达标运营的基本要素，也是必须保障的基本成本。随着国家环保标准的提高，材料费占发电成本的比重也将随之提高。循环流化床工程因掺煤量的不同，发电成本也不同，受煤价波动影响最大。煤价市场化加大了循环流化床工程成本的不确定性，因此，合理的煤价是循环流化床项目控制成本的最佳措施之一；同时，如何控制掺煤比例、降低辅助燃料消耗量是循环流化床工程技改的方向之一。目前，江苏省的垃圾焚烧发电工程均处于固定资产折旧、还本付息阶段，吨垃圾处理成本一
11、般在 200 元/吨。 5. 回收期长。垃圾焚烧发电工程作为特许经营产业，具有保本微利、长期经营的特征。一般特许经营期均在 2530 年之间，回收期一般在1012 年。持续发展离不开政府扶持。垃圾焚烧发电工程作为一个环保工程、一个市政基础设施工程，环境效益是其生存的根本，保本微利是其贡献社会效益和环境效益的前提。政策配套和政府的扶持是保证其获得一定的利润空间、实现可持续发展最为重要的保障之一。尽管国家在发电价格上给予垃圾焚烧发电工程较好的电价政策，但从垃圾焚烧发电工程的成本测算和运营实际分析，工程的发电收入并不能解决垃圾电厂的盈亏平衡及其生存问题，所以政府必须给予适当的垃圾补贴费，保证6其保本
12、微利，使垃圾焚烧发电企业有生存空间。随着监管的要求越来越严，二次污染控制成本不断增加。随着环保要求的提高和生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系的完善，对生活垃圾焚烧处理的清洁焚烧、二恶英控制、飞灰无害化处置和利用、渗滤液处理、气味控制等进行实时监控。我国政府明确提出到 2015 年底前，焚烧处理设施的实时监控装置安装率达到 100%，其他处理设施达到 50%以上。 二、当前江苏省垃圾发电企业预算管理的现状及存在问题 通过对江苏省主要的垃圾焚烧发电企业的走访和调研，我们发现在企业的预算管理中往往仅仅实施一般的预算管理模式，并没有推进全面预算管理的实施，因此会出现一些管理的低效率、非效率现象和
13、问题。 （一）预算指标市场适应性不强、预算管理与企业战略联系不紧密 预算管理中，必须贯彻企业中长期发展战略，这是企业预算管理的灵魂和主线。在江苏省内垃圾发电企业预算管理发展实践中较为普遍地存在以下方面的不足： 1. 短期的预算指标与企业长期发展战略不相适应，预算管理忽视长远规划和长期目标，只重视短期的目标和活动。由于长期目标的缺失或不清晰，使得垃圾发电企业预算管理工作缺乏可操作性，被动地围绕短期经营目标，长时间停留在管理的表面与形式上难以推进。 2. 部门预算管理目标与企业总体预算管理目标不一致，导致部门间工作难以协调，容易发生利害冲突。例如垃圾发电企业在垃圾运输处理、垃圾焚烧以及电力能源管理
14、等各部门和环节的预算目标冲突，可能会对企业总体目标的实现产生严重的冲击。 73. 阶段性预算管理与年度整体预算管理的不衔接，短期内或许能取得一定效果，但各年度、季度和月份预算的推行无助于企业长期发展目标的实现，各期预算衔接性差导致整体预算管理难以取得预期效果。 4. 企业内部预算管理与企业所处外部市场环境和条件不适应，指标的制定上，对市场的调研预测不够，使不少预算指标与企业外部环境不相适应。预算指标缺乏弹性，市场的应变能力差，进而影响企业整体预算管理工作的推行和实施。 （二）预算管理重形式轻内容，存在为预算而预算的现象 预算管理作为衡量垃圾发电企业管理水平高低的标准，是企业提高整体管理水平的重
15、要手段和途径，而不仅仅是目标和目的。实践中，我们发现由于存在对预算管理认识上的偏差，有的单位和部门对预算管理的理解流于形式，只做表面文章，搞“花架子” ，彻底误解了预算管理的本义；有些的单位和部门对如何安排和实施本部门预算尚缺乏深刻的理解，仅仅是把预算管理作为“制度上框”即可。 （三）预算管理编制方法简单化，与垃圾发电企业发展实践相脱节 目前江苏垃圾发电企业预算编制中通常以前三年平均数作为预算值，过于简单又缺乏说服力，没有认真地对企业的未来活动及其影响作适度评估。由于预算指标值缺乏客观性，因此难以成为考核和评价员工的有效基准。同时预算编制方法采用一般通过增量或减量编制方法1，虽然预算编制中留有
16、进一步讨价还价的空间，但其编制方法仍缺乏整体性。西方国家同类企业在实施全面预算管理中，通常会根据垃圾发电中遇到的不同情况，采用的一些行而有效的预算编制方法，比如：固定预算、8弹性预算、滚动预算、零基预算和概率预算，等等，我国企业未能做到对其预算管理等软件方式知识的学习和借鉴。 （四）企业预算编制标准不规范，缺乏必要的客观公正性 江苏垃圾发电企业企业预算编制一般通过自下而上的申报，自上而下的审核的调整机制，其间多次反复循环，这样做带来两方面的突出问题：其一，同一部门在不同预算时期活动变化较大时，预算指标缺乏可比性。由此还会引起管理较差的部门，因预算指标过多造成资源浪费，另一些部门由于预算指标过紧
17、，必要的活动无法开展。其二，因管理理念、方法的不同，同一活动在不同部门的历史指标值相差较大，进而导致基于历史数据和过去活动为基础的预算，使预算失去应有的客观公正性，尤其是可控费用编制方面，更易使预算流于形式。 （五）企业预算编制缺乏整合思想，将总预算管理误作为完全财务行为 预算管理是在财务收支基础上的延伸和发展，它是一个总体性的综合性的体系，它涉及企业的业务、投资、资金、人力资源、科研开发以及管理。但江苏垃圾发电企业中，许多人误认为预算是财务行为，完全交由财务部门负责制定。尽管预算的价值形式表现为财务预算，但这些内容并非财务部门所能独自确定和左右的。调查中发现有些企业，尽管相关部门制定了严格的
18、销售预算、生产预算、成本费用预算、现金收支预算，但没有将组织经营的各个阶段有机地联系在一起，面对企业经营活动中出现的突发事件和市场变化，无法做出及时有效的应对。 公司员工是预算的编制者、执行者、参与者，是预算工作的主体，预算编制、执行中，各职能部门如果不能很好地相互融合，可能会产生9一些消极因素的影响。比如在预算过程中一些团体为自身利益会阻碍预算的实施，有意低估本部门收入、高估费用。同时由于部门间发展不平衡，信息化应用程度不同，部门负责人管理理念、思维方式的不同，预算管理编制、实施在有些部门遇到很大困难，甚至影响整个公司预算管理的顺利进行。另外，受传统管理思想的影响，部门间条块分割，缺乏分工协
19、作精神，相互融合的工作氛围。实践中我们发现有些发电企业因部门没有明确的责任人和预算相关负责人员，导致预算工作难以深入。 （六）预算考核奖惩未明确到位，激励和处罚力度不够 考核奖惩是预算控制和管理长期发挥作用和实现有效运行的重要影响因素，恰当的奖励制度会引导人们规范自己的行为，努力改善管理绩效。通过调研发现，现在江苏省垃圾发电企业在实施奖惩考核实践中也存在一些消极因素和不利方面： 1. 对责任部门、责任人进行考核奖惩时，考核方常常掺杂过多个人感情，而被考核方往往强调过多的客观因素，极力回避主观方面的原因，进而导致使考核失去应有的客观公正性。 2. 有时企业在预算指标完成较好的情况下，以种种理由调
20、整考核指标，损害被考核方利益。甚至还有一些垃圾发电企业中考核方抛开考核奖惩措施，进行人为调节，严重挫伤被考核方利益 3. 部分垃圾发电企业预算考核只注重费用节约额，认为对费用实施预算管理的主要目的，就是能通过预算控制费用，以便费用支出不超过预算，造成内部管理部门为了节约费用。这样的预算考核模式容易造成认识上的误区，并助长企业管理中的机会主义行为，部分被预算执行削10减一些必要活动，减少工作，多得奖励，消极怠工的现象，与公司实施预算管理控制目的相违背。 （七）预算控制力较强，配套管理制度间无法顺利对接 1. 资本性支出预算亟待加强。资本支出预算的问题不是纯粹的财务问题，要用发展的态度和用经济效益
21、的观点来处理。现金预算控制不力，亟须加强。直接税的结果是导致资金需求变化较大，财务利息收入明显减少。 2. 配套的管理制度与预算管理制度还不能有机地结合起来，如合同管理、工程规范化管理、费用开支管理、物资采购与储备、业务评估与考核等制度和要求。预算调整中主要月度现金预算不能按规定的程序处理。 三、垃圾焚烧企业开展全面预算管理模式与思路分析 为了弥补和纠正一般预算管理所导致的不足，垃圾焚烧发电企业只有严格控制自己的运营成本，才能保证企业的经济效益。如何达到这一目标，这就需要建立一整套行之有效的全面预算管理体系，通过全面预算管理建立企业内部良好的经营活动秩序和运作机制，以分析、预测和决策为基础，通过预算、执行、分析、监督考核等实践活动，促进和保障企业持续健康快速地发展。在此，笔者就如何建立一套为垃圾焚烧发电企业量身定制的全面预算管理体系谈谈自己的看法。 （一）建立全面的预算管理体系模式 1. 垃圾焚烧发电企业生产经营特殊性 与一般工业产品相比，垃圾焚烧发电企业有其独特性，它的主要功
