1、1论我国公民知情权救济摘 要 本文研究的是公民知情权的救济，随着知识经济和信息时代的到来，信息成为一种最宝贵的社会资源，相应的获取政府信息的知情权便越来越为人们所关注，更具有研究意义。我国宪法和相关法律法规都体现了对这一权利的重视，但是权利的实现不能仅靠法律的规定，还应该有相应的救济，特别是司法救济。 政府信息公开条例生效以来，大量的公民知情权诉讼案件涌现，初步形成了公民知情权的救济制度。本文将对公民知情权救济进行概述，并对其现状、问题进行分析，并对我国公民知情权救济制度的完善提出相应的对策。 关键词 公民知情权 行政诉讼 司法救济 举证 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1
2、009-0592（2013）11-157-02 二战结束以后，知情权开始作为一个法律概念出现，经过半个多世纪的发展，随着民主与法治成为现代宪政国家建设的主旋律，民主和法治需要公民对事实有客观、准确、及时的了解，保障公民知道对自己有直接或间接利益影响的相关信息的权利。而一项公民权利，如果在其受到侵害时没有有效的救济途径，那么这项权利就形同虚设。自政府信息公共条例生效以来，明确将行政诉讼作为公民知情权受到侵害时的救济方式，开启了公民知情权司法救济的新时代。自条例颁布以来，涌现了大量的知情权行政诉讼案件，但是也暴露出了一些问题，传统的2行政诉讼规则与程序显然无法应对知情权诉讼这一新型案件。从受案范围
3、、举证责任、原告资格等方面来看都暴露出公民知情权司法救济中存在的许多问题。本文将对公民知情权的行政救济与司法救济方式进行概述、对比，凸显司法救济的最终保障功能，并且提出相应的对策完善司法救济中存在的缺陷，以达到更好的保护公民知情权的目的。 一、公民知情权救济的概述 （一）公民知情权的内涵 知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的，对自己有直接或间接利益的权利。目前我国学界通说将知情权作广义与狭义之区分，根据权利对象（信息）所涉及的领域，广义知情权涵盖公法和私法领域，即了解官方信息和非官方信息的权利，狭义知情权则仅针对公法领域。在本文中，笔者认为公民知情权的内涵是狭义的知情
4、权，针对公法领域研究公民的知情权，公民知情权的基本内涵作为构建知情权法律保护体系的基石，只有明确知情权的基本内涵，才能制定相关的法律，知情权司法救济活动才能进行，公民才能加深对知情权的理解，并借此提高公民的知情权法律意识，法学研究者才能描述、评价、改进知情权法律保护制度，公民知情权才能得到法律保护。 （二）我国公民知情权保护的现状 知情权是衡量一个国家政治自由程度的重要指标，是公民表达自由权、参与政治决定、监督权力行使和其他一切自由权利的前提和基础。基于市场经济平等性、开放性、竞争性、法律性等特征的要求，市场必须具有开放性，只有打破区域的界限，实现生产要素的流通，才能达到3资源优化配置的目标。
5、信息是一种最有价值的资源，改革开放以来，国内信息公开制度开始建立，知情权制度在一些领域有了些许发展，如果将我国公权力划分为立法机关、行政机关、司法机关、党政机关的话，立法机关的立法听证制度、行政复议法当中规定的利益相对人的咨询权制度、法院系统公布的院务公开制度、检察系统的检务公开制度、十六大提出的党务公开制度都是我国知情权制度发展的巨大收获。罗马不是一日建成的，我国知情权制度的建立也应该从细微末节的但却又必须公开的事项开始实行，从 1998 年中共中央办公厅推行的以财务活动为重点的“村务公开”到国务院颁布并施行的中华人民共和国政府信息公开条例 ，都是党和政府为加强决策过程透明度、满足人民知情权
6、而做的努力。 中华人民共和国政府信息公开条例的生效，确立了政府信息的主动公开及依申请公开制度、政府信息公开发布制度与政府信息公开监督和保障制度三项主要制度，来保障公众的知政权和社会知情权。 条例的颁布施行，是我国知情权制度建设过程中具有里程碑意义的事件，为我国实现“阳光政府”打下坚实的基础。 （三）我国公民知情权救济的主要模式 目前我国主要存在两种公民知情权救济模式，行政救济和司法救济。世界各国都将行政救济作为公民知情权的有效保障制度，我国同样将行政复议作为公民知情权遭受侵害时的救济性似乎，在政府信息公开条例第 33 条中规定“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为
7、侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼” 。虽然国际上普遍将行政救济作为一种重要的知情权保障4制度，我国也政府信息公开条例也采纳政复议作为知情权行政救济的重要手段，但是行政复议并不能对公民知情权提供最终保障。行政救济是一种缺乏第三方主体居中调停的救济形式，其根本性质是在行政机关内部解决问题，一旦出现公民知情权受到侵害的情况，判断是否侵权的主体仍是行政机关，公民的知情权救济仍然存在不对称性。因此，只有司法救济才能为公民提供知情权的最终保障。 司法救济与行政救济的根本区别在于行政救济是一种违背了“任何人不得作为自己案件的法官”的救济形式，而司法救济则是出于纠纷双方当事人以外的居中位置
8、。司法程序正义的基本要求在于对纠纷享有居中裁决权的不能是纠纷当事人的任何一方，这也是公民知情权司法救济优于行政救济的价值所在。 根据我国政府信息公开条例第 33 条的规定，公民可以提起行政诉讼来维护其知情权，政府信息公开行政诉讼是一种新型的诉讼，在司法实践过程中会遇到许多新的问题，只有并对这些问题加以解决，才能对公民知情权实施有效的救济。 （四）公民知情权行政诉讼的类型 传统的行政诉讼可以分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等，但是政府信息公开条例颁布以来，公民知情权行政诉讼作为一种新型诉讼已经突破了传统诉讼类型的范围，具有自身的特征。公民知情权行政诉讼是伴随着政府信息公开制度
9、而形成的，因此可以将公民知情权行政诉讼分为两种类型：一是申请人依法申请政府机关公开某些信息，政府拒绝公开而提起的诉讼；二是行政机关公开的信5息损害了第三人的合法权益，第三人提起行政诉讼。这两种知情权行政诉讼可以归纳为“公民知情权行政诉讼”和“反政府信息公开行政诉讼” 。从近年司法实践上看，公民知情权行政诉讼的发生频率较高，属于公民知情权司法救济的主要情形，而反政府信息公开行政诉讼的比例较低，属于非普遍情形，本文将对公民知情权行政诉讼进行重点分析。 三、公民知情权司法救济的现状及问题 （一）现有立法没有明确规定公民的知情权 公民进行知情权司法救济的前提在于政府信息公开条例中规定了诉讼请求权，但是
10、作为行政法规，而不是由法律明确规定公民的知情权，公民知情权的性质并不十分明确，在提起知情权诉讼请求时难免有“出师无名”之感，有写地方司法机关甚至以此为由拒绝受理。 （二）公民知情权行政诉讼的受案范围 根据我国行政诉讼法和政府信息公开条例的规定，公民提起行政诉讼的两大要件，一是行政机关的“具体行政行为” ，二是侵犯了公民的“合法权益” 。但是目前，司法机关在受理知情权行政诉讼案件时，往往对“具体行政行为”与“合法权益”存在误读。 行政机关信息公开行为是否属于具体行政行为，目前仍然存在争议，具体行政行为一般是指针对特定的人和事，实施能够直接引起相对人权利义务变化的行为。在这一理解下，政府信息公开似
11、乎不属于具体行政行为，但是随着时代的发展，服务型政府的建设不断深入，政府信息公开行政诉讼应该立足于新的时代背景，政府信息公开是对每一个公民的直接服务，对于公民的知情权有着直接影响，如果不公开将会影响公民6对自身利益相关信息的了解。因此行政机关的信息公开毫无疑问应当归类于具体行政行为。 对于“合法权益”的理解也存在一定的误区，将合法权益局限于人身权与财产权，而将知情权排除于合法权益的范围。 三、完善公民知情权的司法救济机制 （一）建立公民知情权违宪审查制度 公民知情权是一项宪法性权利，通过宪法诉讼救济被践踏的人权，是保护知情权的重要手段。我国宪法作为国家的根本大法，却不具有司法适用性，至今仍没有
12、进入司法实践。但是宪法本身没有任何一个条款明示或暗示它本身不得进入诉讼，相反强调自身具有最高的法律效力。因此我国应尽快建立违宪审查制度，笔者认为最好的方式是设立独立于其他任何机构的宪法法院，对涉及知情权的违宪行为进行审查。宪法法院应独立于行政机构，宪法法院的财政预算更应脱离国务院财政的束缚而由人大财政统一划拨，只有这样，才能让宪法法院在面对作为被告的政府部门时无所畏惧，以此监督和督促政府在信息公开上有所作为。宪法法院应具有以下职能：一受理宪法诉讼，以保护公民权利，在本文研究的是公民的知情权。二能行使抽象审查权，因为公民知情权针对的是政府信息公开的行为，往往难以判断是具体行政行为还是抽象行政行为
13、。（二）完善与现有立法配套的司法解释 司法解释，是指由国家最高司法机关在适用法的过程中对具体应用法律的问题所做的解释。 政府信息公开条例的出台，为公民知情权的7司法救济提供了法律依据，但是目前政府信息公开的诉讼救济中仍存在不少缺陷，最高人民法院应当尽快研究对策，针对对以下问题出台相关司法解释作出补充规定：一公开与保密的界限不明确，应具体列举保密事项。二依申请公开的公民不应局限于“生产、生活、科研等特殊需要” ，建立公益诉讼制度。三对申请信息公开作出信息不存在或信息不属于本行政机关公开的，应承担举证责任，告知申请人。四公民在政府信息公开中，知情权被侵害时，提起行政复议或者提起行政诉讼的具体程序。
14、 （三）完善信息公开行政诉讼制度 纵观欧美国家的行政公开实践，行政上的纠纷最终都得服从司法的审查，司法体系的独立担当了维护信息公开制度正常运转，消除信息流通壁垒的功能。鉴于我国并未采取欧美式的三权分立政体，我们可以从以下三个方面借鉴国外的制度对我国的司法审查制度加以完善：对原告资格的放宽规定。我国行政政诉讼法规定公民要具有行政诉讼原告资格，必须是与具体行政行为具有法律上的利害关系，但是事实上政府的信息不公开行为已经侵害了公民的知情权，但却不能认定侵害了公民法律上的利害关系。因此公民知情权被侵害，公民往往不能成为行政诉讼的原告，因为自己与该具体行政行为不具有法律上的利害关系，解决这一缺陷的方法就
15、是建立“公益诉讼制度” 。建立政府信息公开救济公益诉讼制度的最大优势恰恰就是扩大了知情权司法救济程序启动人的范围，从根本上解决了当前我国行政诉讼制度对原告资格的限制。 没有救济的权利，即使在立法上规定的再完善，也只能是空中楼阁。自政府信息公开条例颁布以来，通过司法途径维护公民知情权的案8件不断涌现，这一新型诉讼在目前仍然存在许多问题，文章针对这些问题，提出相应的完善措施，希望能够对我国公民知情权的救济有一定的促进作用。 参考文献： 1王玲.政府信息公开条例与公民知情权的充分实现以“黄由俭案”为例分析.财经政法资讯.2009（5）. 2李广宇.政府信息公开行政诉讼的当事人.电子政务.2009（4）. 3刘杰.日本宪法上的知情权与信息公开法.法学家.2007（3）.
