1、1论我国公共警告的程序摘 要 现代社会已进入风险社会，公共警告作为一种应对风险机制已为世界大多数国家所采用。作为一种新的行政方式和管制工具，我国公共警告程序的法治化还须完善。公共警告的程序的法治化包括：公共警告的统一发布、专家论证、说明理由、调整和解除等。 关键词 公共警告 行政程序 法治化 基金项目：2011 年度浙江省科学发展观与浙江发展研究中心课题浙江省行政处罚自由裁量基准研究 （课题编号：11JDZL04） 。 作者简介：陈婴虹，华东政法大学博士研究生，浙江行政学院法学教研部副教授，研究方向：行政法、法律史。 中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013
2、）11-162-02 公共警告是行政主体在可能发生突发自然灾害和人为灾害等公共事件时，为避免公共事件对行政相对人的权益造成损害而依法向行政相对人采取的警示行为。现代社会已进入风险社会，公共警告作为一种政府应对风险机制已为世界大多数国家所采用。程序的法定化对于公共警告来说尤为重要。信息社会里政府的公共警告的威力正日趋强大，远远超过了许多正式的行政制裁措施。所以对公共警告的规范是将公共警告从其它非正式行政行为中区分出来，类比于正式行政制措施进行政程序控制。行政行为应遵守各项行政原則，除了实质合法性外，在程序正义强2调的今天，程序合法性更不容忽略。只有符合正当的程序，才能提高公共警告作出的正确性，使
3、得遭受公共警告涉及的相对人能降低权利遭到侵害的可能性，而减少事后争讼的机率和事后的救济。对于公共警告的程序如何进行构建，才能达到程序合法性的控制。笔者结合我国现有的公共警告制度，认为主要包括以下几方面： 一、公共警告必须依职权统一发布 一般而言，公共警告应由有权的行政主体主动发布，其目的在于保护相对人利益和社会的稳定性。行政机关工作人员不得擅自发布公共警告。行政机关应当按照有关规定，通过广播、电视、报刊、网络等各种媒体，采取授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等多种方式，统一、准确、及时地向社会公开发布突发事件发生、发展和应急处置的信息。我国将突发事件的发布权分为中央和
4、地方，一般的突发事件由县级人民政府发布，特殊事项，例如传染病暴发、流行时，则按照传染病防治法由国务院发布。但是对于发布程序，无论中央还是地方，都必须统一发布。我国的突发事件应对法第 37 条规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。 广东省突发事件应对条例第 33 条规定：本省通过省突发事件预警信息发布系统统一发布突发事件预警信息。二级以
5、上预警信息，由省人民政府应急管理3办公室根据省人民政府授权负责发布；三级预警信息，由各地级以上市人民政府应急管理办公室根据本级人民政府授权负责发布；四级预警信息由县级人民政府应急管理办公室根据本级人民政府授权负责发布。 尽管公共警告是由行政主体统一发布。但也不排除行政相对人要求有权行政主体做出，尤其是涉他性公共警告。因此还应规定相关的自然人、法人或其他组织可以要求有权行政主体做出公共警告的申请、受理或驳回的程序。 二、公共警告的专家咨询和论证程序 为避免和尽量减少决定失误与决定风险，必须将咨询纳入公共警告决定的法定程序，先咨询，后论证，再决定。同时，要充分发挥行政主体内部设立的专门机构的作用，
6、对公共警告事件信息的收集、对信息涉及事实的真实性和安全性进行分析评估，从而为公共警告的做出提出建议。特别是重大公共警告的决定以及涉他性公共警告的决定，还必须有相关专家、顾问和法制机构的咨询论证，以克服决定的盲目性和主观随意性。 我国突发事件应对法对专家咨询和论证制有相关的规定。 突发事件应对法第 40 条规定：县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻
7、或者相关地区的人民政府通报。第 44 条规定：发布三级、四级警报，4宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别。 对于公共警告决定程序中的咨询论证制度还须从以下几方面完善：首先，完善专门的研究机构，明确它们的地位；其次，应规定重大公共警告的决定以及涉他性公共警告的决定必须经法制机构审核，发挥法制部门的咨询作用；最后，在相关法律法规中规定公共警告的决定方案未经过专家咨询和论证不得对外
8、做出，否则该决定无效，并追究相关责任人的责任。经过专家咨询和论证的，决策者必须参考专家的咨询意见，遵循专家的论证结论进行决定，对没有采纳专家咨询意见和论证结论的必须说明理由，否则该决定无效，并追究相关责任人的责任。 三、公共警告的说明理由制度 说明理由制度对行政主体的约束有着重要的意义，它不仅可以规范公共警告权的行使，还可以提高行政相对人或第三人对公共警告的认可程度和可接受程度，形成行政主体和行政相对人、第三人的相互信任和合作的关系。公共警告的说明理由主要在以下几种情况下做出：（1）有权行政主体依法做出公共警告，应该说明其做出公共警告的理由，以及所依据的法令規定。 （2）相关的自然人、法人或其
9、他组织可以要求有权行政主体做出公共警告，而有权行政主体拒绝做出公共警告的，有权行政主体说明拒绝的理由；（3）有权行政主体没有采纳咨询或论证意见的，5应说明不采纳的理由；（4）在涉他性公共警告中，有权行政主体没有采纳行政第三人的异议意见的，应说明不采纳的理由。 四、公共警告的行政第三人异议制度 这主要是针对涉他性公共警告。在公共警告公开前，允许当事人在一定的时限内进行抗辩。行政机关在公共警告之前应当给予当事人抗辩时限的通知，以及公开的申辩，其主要意义在于把公共警告对行政第三人的不利影响限制在最小的范围内。同时有助于有权行政主体在公布公共警告之前纠正违法的公共警告，防止失败的公共警告的发生。法律法
10、规应明确规定第三人意义制度的一整套程序机制。目前专门针对公共警告的第三人异议制度我国没有规定，则可以参照其他行政行为，如行政处罚行政行为相对人进行抗辩的程序进行。 五、公共警告公布的时间、步骤和方式 公共警告公布的时间、步骤和方式是行政相对人能否及时知晓公共警告的关键，也是公共警告程序最关键的一环。所以应当牢牢紧扣公共警告的及时性要求，规定合理的发布时间、步骤、方式等。 第一，公共警告的公布时间。有权行政主体做出公共警告时通常是立即发布。当发布主体向被委托发布主体进行委托时，被委托发布公共警告的主体发布的时间要求也应明确。 第二，公共警告的公布步骤。做出公共警告的有权行政主体应首先通过自己掌握
11、的资源和手段，向社会或特定区域的人员发布公共警告；在有权行政主体发布公共警告之后，有权行政主体根据公共警告的严重程度进行委托发布。越严重的公共警告，就应该委托越多的组织和个人6进行公布。例如浙江省防汛防台抗旱条例第 21 条规定：在预报台风即将登陆或者即将严重影响我省至汛情解除期间，电视、广播、互联网等媒体和移动通信经营单位应当滚动播报当地人民政府防汛抗旱指挥机构提供的有关信息。 第三，公共警告的公布方式。有权行政主体和被委托的公共主体应采取灵活多样的方式进行公布，让受影响的自然人、法人或其他组织及时知晓公共警告。如果公共警告的影响范围很大，受影响的人员无法一一通知，有权行政主体可以通过警报器
12、、宣传车等形式进行公告，可以委托有关主体通过广播、电视、报刊、信息网络等形式进行公告。同时，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。例如国家自然灾害救助应急预案 （2011年 10 月 16 日修订）发布的形式包括授权发布、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站或政府网站发布等。 广东省突发事件应对条例第 33 条规定：县级以上人民政府应当利用广播、电视、报刊、互联网、手机短信、电子显示屏、有线广播、宣传车等，采用公开播送、派发传单、逐户通知等方式发布预警信息。对老、幼、病、残等特殊人群和通信、广播、电视盲区以及偏远地区的人群，应当采
13、取足以使其知悉的有效方式发布预警信息。 六、公共警告的调整和解除 公共警告发布之后，应根据情况进行调整和解除。发布公共警告的行政主体可以根据事态的发展，适时调整警告级别并重新发布。有关情况证明公共危机事件消除的，发布公共警告的行政主体应当立即宣布解7除公共警告。我国突发事件应对法第 47 条规定：发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。 广东省突发事件应对条例第 34 条规定：发布突发事件预警信息的人民政府应当根据事态的发展
14、，按照有关规定适时调整预警级别，及时更新发布预警信息。上级人民政府认为下级人民政府发布的预警信息不恰当的，应当责令下级人民政府改正或者直接发布有关预警信息。此外，如果一项公共警告是不正确或是会误导的，行政主体应当进行特别的收回程序，收回的范围一般范围在于原公共警告所散布的范围。参考文献： 1日盐野宏著.杨建顺译.行政法.法律出版社.1999 年版. 2德乌尔里希贝克.风险与社会.译林出版杜.2004 年版. 3叶必丰.行政行为的效力研究.中国人民大学出版社.2001 年版. 4马怀德.应急反应的法学思考“非典”法律问题研究.中国政法大学出版社.2004 年版. 5应松年.当代中国行政法.中国方正出版社.2005 年版.
