1、1论我国环境保护中的公众参与摘 要 环境作为“公共财产” ，对其保护自然是离不开公民之参与。环境保护公众参与指，在环境保护领域，任何个人、组织和团体都依法享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，有权对环境质量进行监督和参与环境管理。本文从环境保护公众参与的基础、参与途径及存在问题的解决途径出发，以明晰我国环境保护中的公众参与。 关键词 环境保护 公众参与 行监 作者简介：罗琪，四川大学法学院 2011 级政法干警法律硕士班。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-188-02 环境保护在当下社会中受到广泛关注。环境作为“公共财产” ，对其
2、保护自然是离不开公民之参与。环境保护公众参与指，在环境保护领域，任何个人、组织和团体都依法享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务，有权对环境质量进行监督和参与环境管理。 一、环境保护公众参与的基础 （一）政策基础 我国在过去的环境保护中，主要是以政府为主导的保护模式。这与我们政府的管理职能息息相关。但在政府主导模式中，我们发现了保护不力、效率低下、成果不佳等诸多问题。在政府职能转变的过程中，政府将从一个管理型政府向服务型政府转变，那么这便意味着对于社会的2管理，政府将更多的权力交还于民。民众参与社会管理，理应是服务型政府的应有内涵。 环境作为“公共财产” ，是全社会的共有财产，对于社会公
3、产的使用、保护离不开社会大众的参与。 （二）法律基础 要保证社会公众广泛的参与到环境保护的行列中，自然不可缺乏法律的保障。我国宪法第二条第三款明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。 ”此条，可视为是我国公众参与环境保护的宪法保障。 我国的环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”可看出，公众参与环境保护也是法定之义务。 此外，对于人权领域的研究也离不开环境权的讨论。从 1972 年的“斯德哥尔摩环境与发展会议”将人权和环境问题相联系开始，西方国家的学者普遍将环境权视
4、为人权，环境权作为一项人权已为一系列国际法文件所肯定。除人类环境宣言明确宣布了环境权外，其他如社会进步和发展宣言 、 内罗毕宣言等都对环境权作了阐述。1966 年 12月 9 日签署的经济、社会、文化权利国际盟约第十一条宣布：“本盟约缔约国确认人人有权享有其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。 ”环境参与权是环境权的核心权能。我国法律虽未像相关国际条约中明确规定环境权，但不可否认人对于环境享有的权益及对环境保护的资格。 3（三）意识基础 全球环境日益严重，广大公众的视野也都竞相回归到对环境领域。从龙江河污染事件、512 地震等事件中，我们都不能再忽视环境之重要。
5、从“厦门 PX 项目” 、 “怒江水电站事件” 、 “什邡事件”等等中，公众参与环境保护也不再停留于全部依靠政府，而是从意识到行为的突破。 二、环境保护公众参与的途径 （一）事前阶段 对于环境保护的时间阶段的参与，现有的主要途径就是向民众征求意见。 我国环境影响评价法中对公众参与的程序、责任人员做了进一步明确规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见” ， “除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，
6、建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见” 。这两项规定都明确了在规划项目或建设项目中，公众的参与权利。但是，诸多的现实暴露出相关的论证会、听证会的弊端。听证成员的选择是否科学，听证过程是否公开及公正，听证结果是否完全履行。这些都是听证制度产生以来遭遇的诸多诟病。 此外，法律法规中并未规定公民对于环境立法、政策制定中的参与权利。虽然现行模式中，有着先公布立法草案向广大公众征求意见，但4是意见的采纳、反馈机制都不规范和明确。 （二）事中阶段 对于环境保护的事中参与途径较少，主要是采取监督的方式。 不可否认的是，在环保意识大增
7、的今天，仍有很多人认为环境保护是政府的责任，与自己的关系不大。特别是在偏远的农村，似乎环境保护仍是遥远的议题。笔者曾在基层工作，发现在基层农村地区对于垃圾的处理仍是采取上世纪的老方法，即焚烧或随意抛弃。近年，秸秆焚烧事件就导致多地空气污染指数激增。虽然政府通过城乡环境综合整治等措施意图改善农村环境污染问题，但相关的制度规定会使农村居民的生活变得繁琐而导致执行力低下。在传统意识中，农民只要抛洒或焚烧的垃圾在自己宅基地或自留地等范围内就无所谓对他人或公共环境的侵害，即是否需要一个良好的环境这是极个人的问题，无须他人或政府之干预。所以，其治理的积极性都极低更勿论参与监督，从而监督的效果也较弱。其次，
8、公众想要参与监督，却总会遭遇监督无门的困境。相关当事人对于公众知情权的漠视，也是极大的打击公众积极性。我国政府信息公开条例中虽规定了行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息的公开范围。公开范围的有限性也会制约监督。 （三）事后阶段 现行法律关于公众参与的规定，多为末端参与，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的检举、控告式的参与。这与环境法“以预防为5主，防治结合”的基本原则相悖。 对于事后的救济，在我国的侵权责任法中有关于环境侵权案件的救济措施，而这种救济仅限于对于私益侵害之救济。对于侵害环境公益的案件，如何救济并无明确的实体规定。 民事诉讼法中第五十五条规定：“对
9、污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”此处，首次明确了环境公益诉讼的法律地位。但该条款规定，能够提起环境公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。对于法律规定的机关和有关组织的范围，我们不得而知。不可否认的是人民检察院的主体地位。人民检察院具有人民性，代表人民行使监督权。在环境公诉中，人民检察院发挥了极其重要的作用。而我们的环境非政府组织（以下简称 NGO）是否具有主体地位？ NGO 是通过致力于环境保护而树立社会公信度，依靠公众的志愿参与，由公众自发形成、自我管理的自治组织。具有非政治性、非营利性、公益性、非宗教性、志愿
10、性、组织性的特点。在近年的环保事件中，NGO 显示出了巨大的作用。但我国对于民间团体的身份确认仍持严谨的态度，一方面会使环保 NGO 失去获得合法身份机会；另一方面主管部门享有过多的权力，实质上仍是将环保 NGO 置于政府的控制之下，限制了其自主权，使环保 NGO 的非政治性和志愿性大打折扣。据此，NGO 能否顺利成为环境公益诉讼的当然主体仍然是个大大的问号。 公民自身爱护环境行为当然地贯穿于公众参与的各个阶段的。只有从我做起，才能完成监督他人之使命。只有积小步才能成大志。但就针对这一点来说，很多人都无法做到，其中不乏声称环保志士之人。我们6没有能够形成一个保护环境的氛围，自然要想人人遵守，困
11、难重重。 三、存在问题的解决对策 （一）环保意识的提升 笔者认为提高全民环保意识比制定法律法规更为重要。在我国经济较为发达的地区，民众的环保意识已经显著提升。但政府部门对于环境保护的意识还相对较低。政府部门的工作重心在于如何提升当地经济发展水平，在吃过粗放型经济增长模式的亏后，提出转变经济增长模式，走集约型经济增长道路。无论哪种模式，落脚点均在于经济的发展。当然，我们不可否认经济发展的巨大作用，但政府部门的环保意识应当得到相当的提升。我们的政府不应当让环境影响评价制度流于形式，不应当迷恋环境让位与经济的原则，不应当重走先污染后治理的老路。 在经济欠发达地区，特别是贫困的农村地区，环境保护意识是
12、必须深入人心的。在越基层的地方，法律法规对于人们的影响越是小。只有民众从自我内心的意识到环境保护的重要性，才能真正的开展各项保护措施。当然，其中也离不开当地政府的引导与支持。 日本模式是值得我们借鉴的。日本有这样世界瞩目的成绩，一是近三十年来实施严格的科学的环境管理、从儿童到老人的全程环境教育和环境意识的不间断提升的结果；二是由于日本在工业化建设初期就十分地注意进行城市环境保护的整体设计特别是污水处理方面；三是多年来在城市环境保护事业和基础研究方面的大投入高产出的结果。 这都是全民环保意识的重大成果。 （二）法律法规的明晰 7在前文中，列举了不少关于环境保护公众参与的法律法规，但是里面的内容稍
13、显空洞。虽然，法不是万能的，但没有法律的支撑，也难能实现公众对于环境保护的有效参与。 法律法规条文中，需要将民众参与的方式途径做较为明确的规定，而非仅仅限于一种原则性规定。其次，对于侵害公众参与权的行为的法律后果也应当予以明确。特别是针对公权力机关予以公众参与权的侵害行为，应当规定严厉且明确的法律责任。再次， “徒法不足以自行” ，对于具体规范的执行，不仅需要民众的监督，更需要相关机关发挥其主动性。 注释： 刘慧芳.公众参与环保 NGO 法律问题研究.太原大学学报.2008（3）.第 13 页. 吴增茂，杜文艳，佟颖.关于日本城市环境保护的几点思考.环境科学动态.2004（2）.第 23 页. 参考文献： 1王鹏祥.论我国环境保护公众参与制度的完善.行政与法. 2王旎，李倦生.推进两型社会建设环境保护公众参与的对策建议基于 1998-2008.年调查数据的比较分析.调研报告.2009（416）. 3史玉成.环境保护公众参与的现实基础与制度生成要素对完善我国环境保护公众参与法律制度的思考.兰州大学学报（社会科学版）.2008（1）. 4汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究兼论我国环8境影响评价法相关规定的施行.法学评论（双月刊）.2004（2）. 5何瑜.从厦门 PX 项目事件看我国环境影响评价中的公众参与制度.法制与社会.2007 年.
