1、1论我国环境公益诉讼制度的构建摘 要 环境公益诉讼是为了维护环境公共利益而提起的诉讼，应当根据诉讼目的来判断该诉讼是否为环境公益诉讼。本文从环境公益诉讼的原告资格、受案范围、举证责任、诉讼时效、诉讼费用以及和解制度等方面入手，对我国环境公益诉讼制度的具体构建提出建议。 关键词 环境公益诉讼 判断标准 制度构建 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-042-02 一、环境公益诉讼的基本理论问题探讨 （一）环境公益诉讼的概念与特征 关于环境公益诉讼，颜运秋认为：环境公益诉讼是指有关组织和个人依据法律的规定，对违反环境法律而给环境公共利益造成了事实上损害
2、或潜在损害的行为，向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动。张明华认为：环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。 笔者认为：环境公益诉讼是指公民、社会团体、特定的国家机关等为了维护环境公共利益，依法对侵犯环境公共利益或可能侵犯环境公共利益的违法行为，向法院提起诉讼，由法院追究环境违法主体法律责任2的法律制度。环境公益诉讼具体又分为两种：一种是环境行政公益诉讼，它是针对环境行政主管部门未能履行环境法律规定义务而提起的诉讼；另一种是环境民事
3、公益诉讼，它是针对任何主体因为污染或有可能污染环境而提起的诉讼。 （二）环境公益诉讼的判断标准 环境公益诉讼是为了维护环境公共利益而提起的诉讼。比较特殊的情况是，如果原告在提起环境诉讼时，诉求中既包含自己的私人利益，又包含公共利益的，或者原告提起环境诉讼时，主观上是为了自己的私人利益，但客观上有利于公共利益的，是否属于环境公益诉讼的范畴？笔者认为应当根据诉讼目的来判断该诉讼是否为环境公益诉讼，因为环境公益诉讼的特点明确了其诉讼目的在于维护环境公共利益， “以私人资格发生诉讼，而以保护私意为目的的者谓之私益诉讼；如以公民资格发生诉讼，而以保护公益为目的者，则谓之公益诉讼” 。换句话说，如果原告起
4、诉的目的是为了环境公共利益，那么即使诉求中包含了私人利益，也应当属于环境公益诉讼。但如果诉讼的目的是为了私人利益，那么即使诉讼结果客观上有利于环境公共利益，也不应当属于环境公益诉讼。 此外，笔者认为不应当把诉讼结果单独作为判断是否为环境公益诉讼的标准。由于诉讼结果时间上的滞后性，这样一来就只能等法院的裁判结果出来后才能确定是否有利于公共利益，然后判断是否为环境公益诉讼。而在提起诉讼前，对于诉讼结果的判断是不确定的，这不利于对环境公益诉讼的判断。 二、我国环境公益诉讼制度的具体构建 3（一）环境公益诉讼的原告资格 我国环境公益诉讼的原告类型主要包括四种：环境行政机关、检察机关、环保团体和公民。根
5、据其代表利益和团体内容，可以分为“公权主体”和“私权主体”两类，其中环境行政机关和检察机关属于“公权主体” ，环保团体和公民属于“私权主体” 。 第一，环境行政机关的原告资格。在我国现有的环境管理体制下，环境行政机关由于设置相对广泛，依靠自身的权威性以及所享有的公共资源的便利性，当环境公益受到侵害时，它是最有资格启动环境公益诉讼的起诉主体。这样不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益，还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。由此可见，环境行政机关的原告资格是适合我国国情的，也符合法
6、理上的一般原则性规定。 第二，检察机关的原告资格。检察机关历来都是国内外学者认为的最适格的环境公益诉讼主体。目前看来，我国的检察机关在环境公益诉讼中发挥了重要的作用，起到了指导性和示范性的模式效应。但必须看到的是，在现实的条件下，检察机关或多或少的还是收到来自地方保护主义和部门利益的压力。 第三，环保团体的主体资格。构建我国的环境公益诉讼制度，我们应当充分发挥环保团体的重要作用。环保团体相对于公民个人拥有更专业的环境和法律知识以及充足的人力财力等，这保证了它可以更好的开展与环境违法者的斗争。因此，笔者认为应当把它列为环境公益诉讼原4告主体，赋予其环境公益诉讼的起诉资格。实践表明，越来越多的环保
7、社团的成立不仅推动了环境法律的的完善，而且激发了公民参与环境管理的热情，促使公民积极地参加环境保护教育、监督环境法律的实施。 第四，公民的主体资格。2012 年修订的民事诉讼法中只规定了机关和有关组织可以提起环境公益诉讼，但并没有赋予公民个人诉讼主体资格。针对公民的环境公益诉讼主体资格，笔者认为可以在相关法律中作如下的规定：在我国，当行政机关不履行环境监管职责或者行为人的环境违法行为对环境公共利益造成或者可能造成侵害时，任何公民个人都可以以自己的名义向法院提起环境公益诉讼，请求行政机关履行其法定的监管职责或者违法主体停止其侵害行为。只有这样才能充分保障环境公益诉讼司法权价值目标的实现，真正保护
8、公民的环境权益。 （二）环境公益诉讼的受案范围 环境公益诉讼的受案范围具体分为两种：一种是环境行政公益诉讼，它是针对环境行政主管部门未能履行环境法律规定义务而提起的诉讼；另一种是环境民事公益诉讼，它是针对任何主体因为污染或有可能污染环境而提起的诉讼。 第一，环境行政公益诉讼。构建我国的环境公益诉讼制度应当把抽象行政行为也纳入到环境行政公益诉讼的可诉范围中。在美国的公民诉讼制度中，不仅仅是自由裁量行为，环境行政主管部门的任何行政行为都可以成为公民诉讼的对象。换句话说不仅针对行政主体的具体行政行为是可诉的，行政主体侵犯环境公共利益的抽象行政行为也是可诉的。抽象行政行为往往比具体行政行为的影响范围更
9、大，而且对环境公共利5益的损害程度也更深，因此把抽象行政行为纳入到环境公益诉讼的可诉范围中是十分必要的。 第二，环境民事公益诉讼。针对环境污染提起的环境民事公益诉讼，是以企业等主体违反污染防治义务为前提的。美国的公民诉讼制度关于违反义务的具体时间的司法判例虽然不尽相同，但 1990 年通过的清洁空气法修正案采用的是最广义的解释，即公民可以对过去的环境违法行为提起公民诉讼。实际上违法时间并不是最主要的因素，只要存在违法行为，就有对环境造成侵害的可能。所以不论违法时间为何时，都有必要通过环境公益诉讼来督促其改变违法状态、自觉遵守环境法律，我们应当采取最广义的解释，把这些违法行为也纳入到环境公益诉讼
10、的可诉范围。 （三）环境公益诉讼的举证责任 民事诉讼中举证责任一般适用“谁主张，谁举证”的规则，而环境公益诉讼适用的是举证责任倒置这一例外规则。举证责任倒置只是一定范围内的倒置，并不是由被告承担全部的举证责任。但无论举证责任在哪一方，一般都是由举证方去搜集相关证据，举证方受制于自身的实际条件很难取得全面的信息；同时由于环境侵害的的复杂性和不确定性以及现有的专业技术水平的限制，所以对损害事实和因果关系的认定是有难度的。因此，笔者认为：我国应当尽快设立一批权威的专业鉴定机构，制定一套环境公益损害的相关具体认定标准和操作方法，以规范鉴定评估行为。因为国内现有的鉴定机构不仅数量上很少，而且受制于自身组
11、织的松散和现有的规范标准，所以得出的鉴定结果的可信度并不高。另外，我们还可以借鉴国外诸如疫学因果关系理论、盖然性因果关系理论6等专业的推定制度，提高鉴定的科学性。 （四）环境公益诉讼的时效问题 在我国，环境污染损害赔偿案件的诉讼时效为 3 年，但笔者认为：环境公益诉讼应该规定更长的诉讼时效或者不设立诉讼时效的限制，不应当受到 3 年的时效限制。对此学者们大多建议将最长诉讼时效延长到30 年至 50 年。因为环境侵害比一般的侵害更具有长期性、潜伏性和不确定性，这样规定能在一定程度上提高环境侵害主体的违法成本，更好的保护原告的诉权，进而为公众营造更加美好的生活环境。这样也更能体现出环境公益诉讼不同
12、于其他诉讼的所具有的特色。 （五）环境公益诉讼的诉讼费用 我国采用败诉方承担诉讼费用的原则，但这并不包括律师费。环境公益诉讼的目的是维护环境公益，如果诉讼费用过高的话，很可能会打击公民提起诉讼的积极性。因此，对于环境公益诉讼案件，法院应当采取适当的措施来减少原告诉讼成本的支出，以激励更多的公民用诉讼的武器来维护整个社会的环境公益。对此，笔者认为考虑到环境公益诉讼的维护环境公益的属性，对其诉讼费用的收取不应当简单地参照其他诉讼的收费标准、固守预付诉讼费用的法律规定。环境问题具有特殊性，某一案件有时可能会涉及数额巨大的损害赔偿，这时如果仍然根据诉讼标的来确定诉讼费用，高昂的诉讼费用势必会阻碍原告提
13、起环境公益诉讼。 诉讼费用交纳办法中针对公益已经有特殊照顾的规定，环境公益诉讼无疑也是公益的一种，理应享有这种待遇。 另外，改革原告预付诉讼费用制度也是十分必要的，缓交、减交、7免交以及按一定的比例交都是可行的方法。日本就有公害案件中减免原告预付诉讼费用的规定；法国的环境公益诉讼中诉讼费用数额很低，而且当事人事先是不缴纳诉讼费用的，败诉时才按照相关的规定来收取；美国在其相关的环境法律中也有类似的规定，这些都是值得我们借鉴的。总之，改革原告预付诉讼费用的制度，对原告预付诉讼费用予以适当的减免，才能真正保证环境公益诉讼的正常启动。 （六）环境公益诉讼的和解制度 由于环境公益诉讼案件关系到公共利益，
14、一般是不允许当事人双方和解的。但在美国的公民诉讼制度中是允许双方进行和解的，这其中绝大部分案件也是以和解结案的。由于法院会对和解协议进行审查，所以公共利益一般不会因此受损。笔者认为构建我国的环境公益诉讼制度也应当允许双方当事人通过和解来结案，但和解协议必须通过法院的审查才能生效。另外，如果环境污染者的行为已经对环境造成了实际的损害，还应当实施相应的补偿环境项目，该项目方案也必须取得法院的认可。因为环境污染者虽然已经依法纠正了其违法行为，但仍然可能会对环境留下损害，对其签发禁制令和实施民事处罚并不能完全消除这种不利的影响，所以减少民事处罚的实施，允许环境污染者通过和解、自愿选择执行一些补偿性的环境项目不失为一种有益之举。 参考文献： 1颜运秋.公益诉讼理念研究.北京：中国检察出版社.2002. 2张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002（6）. 3陈朝璧.罗马法原理.北京：法律出版社.2006. 84齐树洁，苏婷婷.公益诉讼与当事人适格之扩张.现代法学.2005（5）.
