1、1美国情报机构的变革及启示摘 要 美国作为当今唯一的超级大国，经过二战的刺激和冷战的推动拥有着全球无可匹敌的情报体系。美国情报机构体制的发展改革表明，美国情报机构的发展是在不断适应实际需要的过程中发展成熟的。情报工作对维护国家安全具有重大意义，国家走向强大离不情报在各个层面的支持。 关键词 美国情报机构 体制改革 启示 作者简介：刘天宇、李泽普，中国人民公安大学。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-147-02 当今美国情报触角无孔不入，从太空的间谍卫星到地面的信号窃听技术，美国的情报系统就是一个世界范围的信息获取中心。然而美国成为一个情报
2、大国并不是一朝一夕完成的，美国情报机构是在不断发展、变化中成熟完善起来的。 一、二战促进情报机构发展，加速永久性情报机构的形成 因为美国人认为间谍行为不符合公平竞争原则，一直到珍珠港事件爆发，美国是世界上唯一一个没有成建制情报体系的国家。珍珠港事件对美国传统情报工作观念和实践产生巨大影响，杜鲁门曾经说过假如美国当时有一个中央情报局，珍珠港事件就不会发生。情报作为“国家安全第一道防线”的地位正是因为二战才得以深入人心的。在第二次世界2大战期间，美国情报机构已经发展到了 8 个部门陆军情报处、海军情报处、联邦调查局、国务院国外情报处、海关总署、安全勤务局、移民局和联邦电讯局。1942 年美国战略情
3、报局成立，并为美国取得二战胜利立下了汗马功劳，但是多个情报机构之间争夺主导权的斗争却一直存在。杜鲁门因为害怕其成为反对人民的“美国盖世太保”于 1945 年 10 月 1号将其正式解散，并将它的功能转移到其他部门。1947 年 7 月 25 日美国国会通过国家安全法 ，成立了国家安全委员会和中央情报组，9 月 18日，中央情报局正式建立。10 余个情报机构组成立美国情报系统。他们按其隶属关系分成三类，为总统及国家安全委员会决策服务的国家级情报机构、为政府各部门服务的政府情报机构和军事情报机构。 1947 年的国家安全法的颁布标志着美国首次承认了和平时期情报工作的对于维护国家安全的重要性和美国现
4、代情报系统的形成。 事实上其他政府部门基于保卫自身利益的反对声浪也从未停止过，陆军和海军纷纷要求对自身情报部门的绝对控制，而联邦调查局和国务院更是认为中情局的成立是对自身权利的一种削弱。在其他部门的强大压力下，该法案及随后的总统行政命令明确限制了中央情报主任的实际权力：他虽然负责协调美国情报活动，但是在中情局之外的权力却几乎没有。这个状况直接导致各个情报机构之间的各自为政、缺乏协调，也为之后 911 时间后美国情报机构的改革埋下了伏笔。 二、冷战直接塑造了今天的美国情报系统 冷战期间东西方两大阵营的激烈竞争对美国情报机构的发展起到了巨大的作用，没有苏联长期以来对美国国家安全的威胁，就没有当今的
5、3美国情报体系。在冷战期间正是针对苏联这一个庞然大物，美国一些情报机构陆续加入到了美国的情报体系。1952 年武装部队安全局正式改组为国家安全局，控制着美国整个间谍卫星网和世界各地的监听站，从事电子间谍活动。1960 年国家侦察办公室成立，主要搜集重要地形特征、军民用装置和基础设施信息等图像情报。1961 年国防情报局成立，从事测量与特征情报搜集工作，在冷战期间经常从事探测和辨别苏联的核爆炸。收集情报的能力得到提升的同时对获取情报进行分析、评估同样至关重要。1952 年中情局专门设立了负责分析工作的情报处；1957 年国务院成立了情报和研究局。正是在于苏联的对抗和斗争中美国情报机构不断发展壮大
6、，形成了当今的美国部门众多关系复杂的情报系统。 三、后冷战时代情报系统多样化发展和 911 事件的改革 冷战结束后，美国失去了竞争对手成为世界上唯一一个超级大国，因为对手的缺失美国情报机构需要调整自己的工作目标和工作轨迹。20世纪的最后十年对美国情报机构最为重要的变化就是需求的多元化。在传统军事情报需求量的基础上，与此对应的非传统安全情报需求量增多，不同部门的官员要求情报能够贴近本部门实际。例如为了满足海湾战争后军方对卫星图像情报的需求，1996 年美国成立了国家图像与测绘局并于 2003 年被更名为国家地理空间情报局。此外联邦调查局也将工作目标从苏联等社会主义国家转入到军备控制和预防暴力方面
7、等领域。 2001 年 9 月 11 日，美国遭受了历史上最残酷的一次恐怖袭击，纽约世界贸易总新大厦坍塌、五角大楼受损，3000 余人丧生。911 事件的发生将情报改革、军事转型、反恐战争、国土安全、等诸多问题同时推4到了美国政府面前，直接导致了美国情报机构力度最大、最具颠覆性的改革。 2001 年 11 月 19 日，美国参议院以大比数通过总统布什提议成立国土安全部的法案。国土安全部将收编原有的海岸防卫队、特勤局、海关、移民局等 22 个联邦机构，国土安全部从而与中央情报局和联邦调查局共同组成了美国防控堡垒。国土安全部成立的作用在于保卫国土安全及有效处理相关的问题，使美国情报系统内各部门可以
8、更加协调、高效地应付恐怖袭击的威胁。同时布什政府决定推动情报界改革的深化，2004 年8 月 2 日布什正式宣布他将要求国会批准设立“国家情报总监”和国家反恐中心，并借此对情报界进行广泛改革。而设立国家情报总监是所有改革之中的核心，因为美国将情报系统至于一了一个更加集中的管理模式之中。根据2004 年情报改革和恐怖主义预防法国家情报总监享有一定的人事任免权和财政预算权，工作权限涵盖了国内国外情报工作。 四、美国情报机构发展带来的启示 （一）集权与分权的博弈 美国历史上曾经出现过的情报系统管理核心包括中央情报主任、国家情报主任和近些年设立的国家情报总监都存在着严重的权责不匹配问题，因为权力（包括
9、任务分配、预算分配、人设任免等）过小而无法充分履行其责任，同时也无法集中管理美国纷繁复杂的情报机构。在文化方面，美国所倡导的民主政治文化和三权分立的政治体制制约了美国历史上名义上的“情报系统主管”的权力，是美国情报系统缺乏一各集中的领导核心。在政治制度方面，美国各个情报机构是在不同的历史时期5中依据当时世纪的现实情况建立起来的，这就造成了美国情报机构关系复杂，任务交叉，交流闭塞的问题。同时也为情报系统集中管理造成了麻烦。作为既得利益者各情报机构不愿将自己手中的权力部分交给政府所设立的情报总监手中。美国新设立的国家情报总监要想加强情报机构的统一管理还有很长的路要走。 （二）政府、军队两套情报系统
10、是合理的 首先，随着科技社会的不断发展传统安全问题已经不再适应新时代的发展，非传统安全问题发展迅速，而且情报需求量增长迅速。国家间的竞争已经不仅局限在军事领域，在科技、信息、经济领域的竞争及情报需求要求情报机构必须满足各部门不同的情报需求。其次，政府、军队的众多情报机构在同时运转，各个机关必然会为了证明自身的价值和提升自己的地位获得更好的发展资源展开竞争。情报系统收集分析情报后可以相互验证彼此情报的真伪，为高层决策提供信息。因为情报工作的特殊性不同机构的得出的结论将更加具有说服力和真实性。 （三）构建情报合作制度，将强部门沟通 情报系统内部协调机制的缺失使得资源无法共享，严重影响了情报工作的效
11、率。在 911 之前中情局没有足够的能力在国外开展准军事活动，而国防部虽然拥有大量人力物力资源却不负责打击“基地组织” 。各情报机构之间的隔阂造成了 911 事件的发生。之后在美国国内，美国通过了爱国者法案 ，力图实现情报与执法部门之间的情报共享，打破国内刑事侦查和情报侦察之间的隔阂。而在国外，美国、英国、澳大利亚决定建立全球情报网共同应付来自“基地”组织的恐怖挑战。同时美6国还在区域与功能性组织中进行反恐情报交流。一系列措施都旨在加强各情报机构之间的信息交流，从而及时发现潜在的危险，保障美国国家安全。 参考文献： 1刘宗和，高金虎.第二次世界大战情报史.北京：解放军出版社.2009. 2陈亮.转型中的美国情报系统.北京：军事情报研究.2009（3）. 3刘宗和，高金虎.外国情报体制研究.北京：军事科学出版社.2003. 4王谦，梁陶.美国情报体制及其存在的问题.国际资料信息.2008（3）. 5张倩.美国情报机构的历史沿革.情报探索.2011（4）. 6张福财.美国情报机构体制历史沿革及其启示.盐城师范学院学报.2010（3）.
