1、1浅谈地方政府性债务管理【摘 要】从 2009 年开始，为应对金融危机、扩大内需保持经济增长，中央投入了四万亿经济刺激计划，一时间各地方政府纷纷匹配投入巨额资金，地方政府债务规模直线上升，为今后地方经济发展埋下隐患。因此，在新形势下加强地方政府债务管理、规范地方融资方式势在必行。本文针对当前地方政府债务举借中出现的问题，提出了加强地方政府性债务管理的建议。 【关键词】地方政府；债务管理；对策 近年来，地方政府为应对金融危机、扩大内需保持经济增长，政府性支出大幅增加，为了弥补有限的地方财力对政府性支出的缺口，举债融资助推地方经济发展，已成为当前地方政府的普遍现象。地方政府性债务资金在推动地方政府
2、城乡一体化建设、改善民生、保障经济的持续发展等方面提供了重要支撑。随着地方政府性债务规模的日趋上升，其在地方经济发展中的地位日趋重要。因此，如何科学有效的管理地方政府性债务，保持其可持续发展值得思考。 一、地方政府性债务的概念 地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构） 、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司，因政府公益性项目建设直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的债务。 政府性公益项目指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能2或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通、基本水利、非收费管网等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保
3、障性安居工程等基本建设项目。 二、目前地方政府性债务存在的问题 （一）债务规模增长较快 近年来，随着城乡一体化建设步伐的加快，各地大力开展基础设施、公用事业、动迁房等建设，以改善投资环境，促进地区经济发展。由于地方政府预算内财力和土地出让金财力有限，大量建设资金需要依靠融资解决。2012 年央行两次下调存款准备金率，银根相对宽松，资金借贷相对比较容易，各地融资规模快速增长。同时，由于受到国家宏观调控政策影响，土地及房地产市场受到较大冲击，原来的资金链短缺，大量工程欠款沉淀下来。 （二）融资成本较高 目前，大部分的地方政府性融资都依靠银行贷款，且基本都是商业银行贷款。尽管 2012 年以来，国家
4、银根相对放松，但贷款审核仍然较为严格，而各项工程计划早就开始实施，为了开工项目的持续建设，资金投入不断链，因此，只要银行放贷，地方政府就全盘接受贷款条件。商业银行贷款利率一般都在基准利率的基础上上浮一定比例，导致融资成本较高。政策性银行以及地方政府债券转贷资金利率相对较低，但对项目的各项要求比较高，所以在地方政府债务中此类债务所占比例非常低。（三）融资渠道较单一 3虽然近年来各地开始尝试使用发行企业债券、信托等方式融资，但目前主要还是依赖于银行贷款这一传统融资方式。这样的融资渠道，使得政府融资受到宏观调控的影响较大，在货币政策紧缩时，往往不易获得贷款，面临融资链断链问题。 （四）还本付息压力较
5、大 一般从债务分年度还本付息的计划看，统计年份的下两年，面临着还本付息的高峰期，但实际情况是，每年新开工项目数量只增不减，项目建设周期长，资金投入大，造成旧债未还新债又增，借新还旧成了债务延续的重要链接方式，所以每年面临的还本付息金额随着债务规模的不断增大，也将逐步上升，年年都将是还本付息高峰期。另外 2012 年底，财政部、发改委、国土资源部等部门相继出台关于制止地方政府违法违规融资行为的通知 （财预【2012】463 号） 、 关于加强土地储备与融资管理的通知 （国土资发【2012】162 号） ，对融资平台公司、土地储备机构的融资行为作了进一步规范，对土地储备的融资规模进行了严格控制，2
6、013 年的融资形势变得严峻。 （五）区镇财政风险较大 国发（2010）19 号国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知出台后，地方各级政府对融资平台公司进行清理规范。但事实上，区镇为了筹措建设资金，利用旅游发展公司、拆迁公司、土地股份合作社等变相融资平台公司筹资的现象普遍存在。这些公司大多是区镇政府开设的纯融资的公司，基本没有主营业务，没有主营业务收入，偿还融资的主要资金来源集中在区镇财政资金，财政运行压力较大，4超负荷运转风险增大，使得区镇财政背上重负。 三、加强地方政府性债务管理的对策 举债是各地推进城市化建设的重要资金来源。适度举债，可以发挥债务资金的杠杆作用，提升城市形象
7、和承载能力，推进地方经济社会事业发展，反之，过度举债，会增加地方财政风险，影响地方财政安全。 （一）加强债务管理，完善债务制度建设 地方政府应结合实际情况，制定债务归口管理、债务动态监控、债务预算审批、债务资金绩效考核监督、债务风险防控、债务偿债、债务举借责任追究等制度。遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，规范政府性债务举借、使用、偿还和担保行为，摸清债务底数，监控债务动态，有效防范和化解政府性债务风险，科学谨慎对待债务规模的增长，对债务资金的偿还及可持续性做好长远计划，做到未雨绸缪防患于未然。 （二）构建债务预算，规范融资举借机制 地方财政部门应积极探索“政府性债务年度计划
8、管理制度” ，对政府性债务的举借规模、债务用途、偿还计划实施全程监督管理。同时，逐步把地方债务收支纳入预算管理，形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制，特别是加强对新增政府性债务的审核管理，适度控制政府性债务规模，防范债务风险。要着重把握项目的有效性.选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目.坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行.整体把握债务的总体规模。 5（三）加强风险防控，完善偿债准备金制 为规范地方政府举债行为，防止债务风险积累和爆发，政府必须建立一系列的地方债务预警指标体系和控制指标，对债务的违约风险进行
9、动态和前瞻性评价，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。控制指标以反映地方财政清偿能力、地方财政流动性、地方政府信用的指标为基础，并设置相应的数值区间对现实和潜在的财政风险度进行量化。当某一地区的债务风险度接近警戒值时，立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制。为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力，地方财政应建立专门的偿债基金，以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。 （四）拓宽融资渠道，优化债务资金结构 在现有融资方式的基础上，积极争取政策性银行贷款和地方债转贷资金等低成本融资方式，同时，积极鼓励民营资
10、本进入公共事业领域。合理经营冠名权、广告权等城市无形资源，丰富建设资金来源。在现有融资方式的基础上，融资公司可以加大金融资产转移的幅度，通过应收账款保理、应收票据贴现、票据背书转让、发行资产支持证券等形式，将原本期限长、流动性或变现能力差的基础资产对外出售或抵押，取得流动性较强的货币资金，进一步拓宽资金来源渠道。 （五）加强工程管理，提高资金使用效率 规范工程立项、招标、造价、建设、验收等环节的工作流程，明确各部门的职责。做好工程项目的可行性研究，加强工程造价管理，通过6科学合理的概预算，有效控制项目投资，严格监控资金使用，切实提高债务资金的使用效率。 （六）大力筹措资金，支持重大工程建设 继续深入优化财政支出结构，牢固树立过紧日子的思想意识，勤俭办事，厉行节约，贯彻落实公用经费“五个零增长”的要求，严格控制一般性支出增长，广植财源，壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，增强财政保障能力，确保政府实事工程、重点工程完成。 作者简介：毛晓琳，现供职于江苏省昆山市财政局，研究方向：财政政策。
